NIK szykuje kontrolę, RIO ma już swoje wyniki

Kwestie związane z zadłużeniem samorządów RIO ocenia pozytywnie. Jednak ma istotne uwagi. RIO wzięła pod lupę zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST) i przestrzeganie ustawowych limitów w tym zakresie, a także spłaty długów. Celem kontroli było ustalenie i ocena sytuacji finansowej wynikającej z ich zadłużenia. Sprawdzano przede wszystkim budżety z lat 2010-2012 (ale i niektóre działania w latach następnych). Chodziło o weryfikację przestrzegania przez JST ustawowo wyznaczonych limitów zadłużenia i spłaty zobowiązań, rzetelności danych oraz rzetelności prognozowania podstawowych parametrów finansowych, w związku z koniecznością zachowania w 2014 r. i latach następnych relacji wynikającej z art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885, dalej: u.f.p.)

Wprawdzie RIO pozytywnie oceniła prowadzenie gospodarki finansowej przez samorządy, jednak jak to określono, z istotnymi uwagami. W praktyce oznacza to, że znaleziono wiele nieprawidłowości.

Izba uznała, że kontrola uzasadnia wniosek, iż działania badanych JST mające zwiększyć nadwyżkę operacyjną (różnicę między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi), przez lepsze wykorzystanie źródeł dochodów i optymalizację wydatków nie były adekwatne w stosunku do szybkiego przyrostu zadłużenia i - co jest z tym związane - wzrostu kosztów obsługi długu (dyskonto, odsetki).

"Oczywiście należy przy tym mieć świadomość ograniczeń jednostek samorządowych w zakresie kreowania nowych źródeł dochodów, jak również ograniczania wydatków w sytuacji zwiększania się obszaru zadań publicznych realizowanych przez samorząd terytorialny, czy też podnoszenia standardów w przypadku tych już wykonywanych" - zauważa RIO w Łodzi.

Budżet się równoważy, ale...

Poza ewidentnymi błędami stwierdzanymi w poszczególnych, ale nielicznych JST, jednym z najważniejszych zastrzeżeń RIO jest to, że ponad 20 proc. kontrolowanych jednostek musiało równoważyć część bieżącą (operacyjną) budżetu środkami z niewykorzystanych kredytów, pożyczek i emisji papierów wartościowych. Zdaniem RIO łamie to zasadę, której miał służyć art. 242 ustawy o finansach publicznych. Mówi on o nieangażowaniu środków pozyskiwanych z tytułów dłużnych do finansowania wydatków bieżących JST. Przyjęte rozwiązania sprzyjają zaciąganiu w danym roku zobowiązań ponad faktyczne potrzeby pożyczkowe JST dla zapewnienia bezpiecznej rezerwy finansowej służącej również równoważeniu części operacyjnej. Jako zaradzenie takim praktykom RIO postuluje usunięcie z art. 242 u.f.p. wolnych środków jako elementu równoważącego relację. Pozwoliłoby to na lepsze zdyscyplinowanie gospodarki finansowej.

Wskaźniki mogą rosnąć

Większość samorządów w latach 2011-2012 zachowywała obowiązujące wówczas wskaźniki zadłużenia i płynności finansowej. Warto przypomnieć, że w sprawdzanych latach 2010-2012 obowiązywały inne niż obecnie zasady wynikające z art. 243 u.f.p. Od 2014 r. ustawodawca zrezygnował z limitowania poziomu długu, jednocześnie wprowadzając mechanizm ustalania maksymalnego wskaźnika spłaty zobowiązań. Został on zróżnicowany dla poszczególnych JST w zależności od osiąganych parametrów finansowych. RIO jest zdania, że to, w połączeniu z szerokim zakresem wyłączeń z ograniczenia spłat, zwiększa ryzyko powiększania się kwoty długu. Świadczą o tym przykłady wychwycone w trakcie kontroli. [przykład 1 i 2]

Jednocześnie RIO zauważa, że konstrukcja wskaźnika może prowadzić do sytuacji, w której racjonalne ekonomicznie działania (samorząd ma możliwość wcześniejszej spłaty zobowiązań) nie będą korespondować z limitem ustalonym prawnie. [przykład 3]

Gdy pieniędzy brak

Z raportu RIO wynika wyraźnie, że jest też grupa samorządów, dla których problemem są zobowiązania wymagalne, czyli takie, których termin płatności minął, a nie zostały umorzone ani się nie przedawniły. Występowały one w poszczególnych latach w ok. 1/3 lub nieco ponad 1/3 gmin. Jednak tym, co bardzo martwiło RIO, była nie tyle wysokość, co zwiększający się poziom tych zobowiązań i liczba jednostek, których to dotyczy. Ponadto RIO zauważa istotne mankamenty w ewidencjonowaniu takich zobowiązań. Aż w 41 gminach ewidencja księgowa nie zapewniała możliwości wyodrębnienia ewentualnych kwot zobowiązań wymagalnych - czytamy w raporcie. Natomiast w 19 JST wystąpienie takich zobowiązań wynikało z nieprawidłowego funkcjonowania procedur kontroli zarządczej. Niepokojące było również finansowanie deficytu budżetu JST niezgodnie z przepisami. W kilkunastu JST dochodziło do niedozwolonego prawnie "pożyczania środków" np. z niektórych dotacji, subwencji oświatowej czy np. zakładowego funduszu świadczeń socjalnych.

Mało rzetelne przewidywania

Zdaniem RIO nie można pozytywnie ocenić rzetelności kwot podawanych w wieloletnich prognozach finansowych w zakresie danych mających znaczenie dla oceny relacji spłaty zobowiązań od 2014 r. Ilość stwierdzonych nieprawidłowości wskazuje, że samorządy nie traktowały prognozy jako długofalowego zarządzania finansami lokalnymi. Dane miały jedynie pokazać spełnienie wskaźnika spłaty zobowiązań. To, począwszy od tego roku, może być źródłem problemów związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej. [przykład 4]

Problem rzetelności prognoz dotyczył też kwestii planowania, a raczej zawyżania dochodów ze sprzedaży majątku. Relacja planu do wykonania w poszczególnych latach objętych kontrolą wynosiła od niespełna 50 do nieco ponad 60 proc. To znaczy, że plany były znacząco przeszacowane.

Umowa wsparcia

Uwadze kontrolerów nie umknął też fakt przenoszenia zadłużenia na spółki komunalne. O ile kwestia zadłużenia Samodzielnych Publicznych ZOZ miała od lat tendencje wzrostową, o tyle w ostatnich latach pojawiło się zjawisko zadłużania się spółek z udziałem samorządów. To one przejmują formalnie zadłużenie np. gminy. Takie rozwiązania, znane pod nazwą umów wsparcia, zobowiązują JST do przekazywania spółce świadczenia pieniężnego w oparciu o określony tytuł prawny (np. dopłaty do kapitału). Świadczenie faktycznie odpowiada kwocie obciążenia spółki z tytułu zadłużenia i przypadających do spłaty odsetek. Umowy wsparcia nie mają charakteru tytułu dłużnego i nie mieszczą się w relacji spłaty zobowiązań z art. 243 u.f.p. Jednak, zdaniem RIO, muszą być uwzględniane przy prognozowaniu przyszłych budżetów.

Najczęściej popełniane błędy

Ujawnione przez RIO naruszenia dotyczyły przede wszystkim:

● niezachowania wynikającego z ustawy wskaźnika długu,

● finansowania deficytu z niedozwolonych przepisami źródeł,

● nierzetelnego prognozowania i planowania danych finansowych,

● braku monitorowania procesów związanych z wykonaniem budżetu, zwłaszcza gdy deficyt był zaplanowany,

● dopuszczenia do sytuacji, w której wystąpiły zobowiązania wymagalne,

● nierzetelnego prezentowania w sprawozdaniach finansowych, w tym w budżecie, danych dotyczących długu i jego spłaty,

● braku odpowiednich procedur kontroli zarządczej związanej z zaciąganiem i spłatą długu,

● braku należytego monitorowania sytuacji finansowej, w tym poziomu zadłużenia w ZOZ.

W kontroli wzięło udział 16 regionalnych izb obrachunkowych. Łącznie sprawdzono 90 JST, w tym 10 województw, 14 powiatów i 66 gmin.

PRZYKŁAD 1

Kredyt i spłata pożyczki

Jedna z gmin zaciągnęła w banku w 2013 r. kredyt konsolidacyjny do 2024 r. na sumę ponad 4 mln zł. Przeznaczeniem była spłata wcześniej zaciągniętych pożyczek. To wprawdzie zmniejszyło znacznie obciążenie budżetu w kolejnym roku ze względu na zmniejszenie się rat kapitałowych, ale według symulacji przygotowanej przez tę gminę spowoduje zwiększenie kosztów obsługi, w stosunku do tych przed restrukturyzacją, o ponad 1,5 mld zł.

PRZYKŁAD 2

Zmiana warunków umowy

W innej gminie wójt zawarł aneksy do trzech umów o kredyt, dzięki czemu przesunięto przypadające na 2014 r. raty kredytowe opiewające na ponad milion złotych z 2014 r. na lata 2015-2016. W związku z tym gmina musiała zapłacić 20 tys. zł prowizji od zmiany warunków umowy, a ponadto przesunięte zobowiązania, ze względu na oprocentowanie, mogą okazać się o 90 tys. wyższe.

PRZYKŁAD 3

Spłata zobowiązań

Gmina spłaciła łącznie na koniec 2012 r. taką kwotę rat kredytów i pożyczek, że stanowiła ona 33,6 proc. planowanych dochodów. To oznaczało, że został przekroczony wskaźnik spłaty zobowiązań wynikający z art. 169 u.f.p. Wynikało to z wcześniejszego wykupu papierów wartościowych. Skutkiem działań samorządu miało być obniżenie oprocentowania, a w kolejnych latach zachowania wskaźnika spłaty zobowiązań.

PRZYKŁAD 4

Wieloletnia prognoza

W jednej z gmin parametry niezbędne do sporządzenia wieloletniej prognozy finansowej (w.f.p.) nie spełniały warunku realności wynikającego z art. 226 u.f.p. W innej zgodność przypadających do spłaty rat kapitałowych i odsetek osiągnięto przez zapisy niezgodne z postanowieniami zawartych umów oraz zaniżenie wydatków związanych z obsługą długu. Jeszcze gdzie indziej przeszacowane zostały dochody bieżące za wywóz odpadów w latach 2013-2015.

@RY1@i02/2014/190/i02.2014.190.088000300.803.jpg@RY2@

Wykonanie dochodów ze sprzedaży majątku gmin

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2014/190/i02.2014.190.088000300.804.jpg@RY2@

Ryszard Krawczyk prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi

Z naszej kontroli wynika, że prawo finansowe jest dobre, choć w wielu przypadkach niedopracowane, ale tylko dla uczciwych gmin. Pozostawia bowiem mnóstwo furtek i możliwości obejścia, które skutkują tym, że budżety gmin nie są przedstawiane rzetelnie. Wynika to przede wszystkim z nieprecyzyjnego zapisu art. 243 ustawy o finansach publicznych, który odnosi się do wskaźnika zadłużenia. Gminy, by pożądany wskaźnik utrzymać, przeszacowują swoje dochody nawet o 20-30 proc. Dotyczy to zwłaszcza pieniędzy, które miałyby pochodzić ze sprzedaży mienia. Z naszej kontroli wynika, że problem dotyczy ok. 20 proc. gmin. Paradoksalnie podobna liczba gmin nie doszacowuje dochodu. Prawdopodobnie z ostrożności, ale to też nie jest modelowy sposób prowadzenia gminnego budżetu.

Ustawa nie mówi także nic o możliwości pożyczek w parabankach, a wiemy, że takie przypadki są, choć gminy się tym chwalić nie muszą. Przy kontroli dochodów nie uwzględnia się też zadłużenia gminnych spółek i zakładów opieki zdrowotnej. To luka w prawie, która może spowodować zapaść finansową gminy.

Jest jeszcze jeden problem, na który warto zwrócić uwagę. Artykuł 226 mówi o wieloletnich prognozach finansowych, które muszą sporządzać gminy. Moim zdaniem w dzisiejszej rzeczywistości planowanie dochodów nawet na 20 lat, biorąc pod uwagę obciążenia kredytowe, to zdecydowana przesada.

współpraca mgc

Zofia Jóźwiak

zofia.jozwiak@infor.pl