Samorządowe kolegia odwoławcze chronią budżety gmin

Wobec planowanej przez rząd reformy samorządowych kolegiów odwoławczych, o której pisał w maju DGP, warto przypomnieć ich historię, strukturę i zadania.

W 1960 r. polski Sejm uchwalił jeden z pierwszych kodeksów postępowania administracyjnego w Europie. W art. 15 przywrócił on zasadę dwuinstancyjności w takich sprawach. Oczywiście w praktyce nie była ona w pełni respektowana aż do czasów transformacji ustrojowej, którą zapoczątkowały wybory parlamentarne w 1989 r. Kilka miesięcy potem Sejm RP przyjął ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Jej ojcowie: prof. Jerzy Regulski, nieżyjący już prof. Michał Kulesza oraz senator I i II kadencji Jerzy Stępień restytuując samorządną gminę - jak głosi anegdota - omalże nie przeoczyli zasady dwuinstancyjności postępowania. Ostatecznie jednak wprowadzono do ustawy art. 81 powołujący kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych. Pełną niezależność organizacyjno-finansową SKO uzyskały wraz z wejściem w życie ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.). Stała się ona rękojmią pełnej bezstronności w prowadzonym postępowaniu.

Taniej i szybciej

Zgodnie z intencją ustawodawcy SKO to organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. i ordynacji podatkowej w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznają odwołania od decyzji administracyjnych wydanych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i marszałków sejmików wojewódzkich w sprawach indywidualnych. Kontrolę nad ich orzecznictwem sprawują wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA.

Rola kolegiów w systemie administracji publicznej jest nie do przecenienia ze względu na znaczenie ich orzecznictwa dla ochrony praw i wolności jednostki oraz gwarantowanie praworządności w jednostkach samorządu terytorialnego. Nie przypadkiem z tak wielkim uznaniem wypowiadali się o SKO kolejni rzecznicy praw obywatelskich. Obecny RPO prof. Irena Lipowicz podczas konferencji naukowej w Niepołomicach w 2009 r. nazwała je "źrenicą wolności samorządu terytorialnego w Polsce".

Ich quasi-sądowy charakter podkreślany jest stale w literaturze prawniczej przy akcentowaniu faktu, iż rozpatrując odwołanie od decyzji, rozstrzygają de facto spór między organem samorządu terytorialnego a interesariuszem decyzji. Jednocześnie, z perspektywy budżetu państwa, koszt prowadzenia sprawy w kolegiach jest wielokrotnie niższy niż w sądach administracyjnych. Ponadto postępowanie przed SKO odbywa się bez kosztów procesowych obecnych w postępowaniu sądowym. Także czas oczekiwania na rozstrzygnięcie jest niewspółmiernie krótszy niż w sądach.

Wysokie wymagania

Wysoki standard rozstrzygnięć kolegiów odwoławczych gwarantują bardzo wysokie wymogi stawiane przez ustawodawcę kandydatom na członków orzekających, porównywalne z wymogami wobec sędziów. Wyłaniani są w drodze konkursu i powoływani przez prezesa Rady Ministrów na wniosek prezesa SKO. Również jego powołuje premier - spomiędzy dwóch kandydatów przedstawianych przez zgromadzenie ogólne kolegium. Członkiem etatowym SKO może być wyłącznie osoba niekarana, apolityczna, o nieposzlakowanej opinii, która ukończyła wyższe studia prawnicze lub administracyjne, wykazuje się nieprzeciętnym poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma duże doświadczenie zawodowe.

Liczni członkowie kolegium mają tytuły i stopnie naukowe profesora, doktora habilitowanego lub doktora, a także ukończone aplikacje adwokackie, prokuratorskie, radcowskie, sędziowskie lub notarialne. W samym SKO w Krakowie blisko 75 proc. członków etatowych ukończyło aplikacje, a ponad 16 proc. legitymuje się stopniem doktora habilitowanego lub doktora nauk prawnych.

Za mało etatów

W 49 kolegiach znajdujących się w dawnych miastach wojewódzkich orzeka niewiele ponad 600 członków etatowych, wspomagają ich członkowie pozaetatowi oraz ok. 400 pracowników biur. Dla porównania w urzędach gmin, starostw i sejmików wojewódzkich zatrudnia się ponad 380 tys. osób.

W wyniku odwołań w ciągu roku trafia do kolegiów ponad 300 tys. spraw. Jest to wyraz zaufania dla naszej bezstronności i kompetencji, ale też efekt wielokrotnej działalności informacyjnej, m.in. takich inicjatyw jak dni otwarte Kolegium Krakowskiego z udziałem przedstawicieli mass mediów. To również ogromne wyzwanie dla nielicznych, w konfrontacji z liczbą spraw, członków kolegiów, uposażonych wynagrodzeniami znacznie niższymi niż sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych, nie wspominając już o zarobkach pracowników niektórych magistratów miejskich, o czym ostatnio donosiła prasa. Palącą potrzebą jest zwiększenie liczby członków etatowych SKO, tak by podołać lawinowo wzrastającej liczbie wpływających spraw, zwłaszcza z zakresu użytkowania wieczystego.

Kolegia służą więc mieszkańcom wspólnot lokalnych, zapewniając im - na skutek złożonego odwołania - możliwość bezstronnego, ponownego i stosunkowo szybkiego rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. Służą także lokalnym władzom, gdyż przez swoje orzeczenia reformatoryjne, a także uchylenia decyzji i przekazania spraw organom pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, chronią budżety samorządów przed ponoszeniem nieraz bardzo wysokich kosztów sądowych.

Postępowanie przed SKO odbywa się bez kosztów procesowych

@RY1@i02/2014/120/i02.2014.120.18300090a.803.jpg@RY2@

Krystyna Sieniawska przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych

Krystyna Sieniawska

przewodnicząca Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych