Gminy nie mogą upaść, nawet gdy toną w długach

Takie rozwiązanie przydałoby się dziś niektórym jednostkom samorządu terytorialnego, np. tym zmuszonym do brania kredytów na opłacenie janosikowego. Teraz mogą tylko wybrać, kto będzie ich wierzycielem: bank czy gmina, powiat lub województwo uprawnione do tych pieniędzy. Tymczasem od nieuiszczonych w terminie wierzytelności naliczane są im odsetki za zwłokę i w ten sposób zadłużenie rośnie.

10 lat albo dłużej

Gmina, powiat i województwo mogą jedynie czekać na przedawnienie roszczenia i po upływie terminu przedawnienia uchylać się od jego zaspokojenia, ale to trwa wiele lat. Termin przedawnienia wynosi najczęściej dziesięć lat, licząc od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (dla roszczeń o świadczenia okresowe są to trzy lata). Wprawdzie terminy te nie mogą być skracane ani przedłużane przez czynność prawną (np. umowę), ale bieg przedawnienia może zostać przerwany albo zawieszony. Na przykład przerwany zostaje przez każdą czynność prawną przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju (np. komornikiem) bądź przed sądem polubownym, o ile czynność tę przedsięwzięto w celu dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczeń. Przerwanie biegu przedawnienia może nastąpić też przez wszczęcie mediacji. Po każdym przerwaniu przedawnienie biegnie na nowo.

Kwestia zaufania

W dodatku wierzyciel jednostki samorządowej może sam przedłużyć termin na dochodzenie roszczeń, wnosząc sprawę przeciwko gminie do sądu. W ten sposób może zwiększyć wysokość dochodzonej kwoty, bo sąd zasądzi odsetki od nieuiszczonej kwoty, a zdarza się, że również odsetki od odsetek. Gdy wierzyciel uzyska wyrok, to roszczenie stwierdzone nim przedawnia się dopiero z upływem dziesięciu lat, nawet gdy termin na przedawnienie roszczeń tego rodzaju jest krótszy. Na podobnych zasadach biegną terminy przedawnienia roszczenia stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu polubownego bądź ugodą zawartą przed sądem (także polubownym), czy też ugodą zawartą przed mediatorem i zatwierdzoną przez sąd.

W znacznie lepszej sytuacji zadłużone samorządy mogłyby się znaleźć wówczas, gdyby już teraz mogły ogłosić upadłość z możliwością zawarcia układu lub w przyszłości po wejściu w życie prawa restrukturyzacyjnego, nad projektem którego pracuje teraz zespół ekspertów powołany przez ministra sprawiedliwości, wszcząć jedną z czterech przewidywanych procedur restrukturyzacyjnych. Gmina, powiat czy też województwo mogłyby się wówczas dogadywać z wierzycielami, negocjować, jaką część długów zapłacą i w jakim terminie, zawrzeć układ z nimi i wynegocjować, jaka część zadłużenia zostanie umorzona.

- Z punktu widzenia przedsiębiorstwa upadłość układowa pozwala zmniejszyć zadłużenie, bo można negocjować z wierzycielami wysokość należności. Jednak sytuacja samorządów jest zupełnie inna. Celem przedsiębiorstwa jest wypracowanie zysku, a samorządu - realizacja zadań własnych, do których jesteśmy zobowiązani na mocy przepisów, i zaspokajanie potrzeb wspólnoty - mówi Marta Milewska, rzecznik prasowy marszałka województwa mazowieckiego. - W tym kontekście niezwykle ważna jest kwestia zaufania, wizerunku i stabilności organów samorządowych. Dlatego zamiast otwierać furtkę pozwalającą na upadłość jednostki samorządu terytorialnego, w pierwszej kolejności powinny zostać naprawione te przepisy, które doprowadzają samorządy do trudnej sytuacji finansowej. Być może po dwudziestu latach od reformy samorządowej należałoby także poddać gruntownej przebudowie system finansowania samorządów, np. zwiększając ich udział w stabilnych podatkach - dodaje Marta Milewska.

Obecnie obowiązująca ustawa z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.) stanowi, że nie można ogłosić upadłości m.in. Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, publicznych samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej, uczelni. Na takich samych zasadach traktowane są związki międzygminne i związki powiatów.

Skarb bez zobowiązań

W dodatku Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego, więc same muszą się rozliczać ze swoimi wierzycielami.

Sytuacja nie zmieni się nawet po wejściu w życie przygotowywanych przepisów, bo jak głoszą "Rekomendacje zmiany przepisów prawa upadłościowego i naprawczego" przygotowane przez zespół ekspertów ministra sprawiedliwości, przewiduje się wprawdzie rozszerzenie ochrony niewypłacalnych lub zagrożonych niewypłacalnością podmiotów, ale nie zmieni się katalog podmiotów, które będą mogły z niej skorzystać.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl

cztery pytania do eksperta

Zadania publiczne pod specjalną ochroną

@RY1@i02/2014/064/i02.2014.064.08800070a.802.jpg@RY2@

Bartosz Groele adwokat Kancelaria Tomasik, Pakosiewicz i Groele

Czy ustawodawca z góry założył, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zbankrutować i dlatego nie objął ich przepisami prawa upadłościowego i naprawczego?

Nie. Jednostki te zostały powołane do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez art. 163 Konstytucji RP lub ustawy dla organów innych władz publicznych, więc w dużym uproszczeniu oznacza to, że realizując zadania publiczne, świadczą je głównie na rzecz dobra obywateli. Może to prowadzić do wniosku, iż nie powinny być stawiane w stan likwidacji i dlatego nie mogą być do nich stosowane przepisy dotyczące upadłości likwidacyjnej.

Czy nie powinny więc dostać szansy na zawieranie układu ze swoimi wierzycielami?

Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy spróbować porównać możliwości prowadzenia egzekucji komorniczej z upadłościową. Jeśli bowiem możliwe jest prowadzenie egzekucji komorniczej w celu likwidacji składników majątku JST, to wykluczenie możliwości skorzystania z instytucji przewidzianych w prawie upadłościowym i naprawczym ogranicza możliwości tych podmiotów do uzyskania ochrony przed planowanymi procedurami naprawczymi, a więc zawierania układu.

Przygotowywane są nowe przepisy prawa restrukturyzacyjnego i upadłościowego. Mają zastąpić obecnie obowiązujące prawo upadłościowe i naprawcze. Czy będzie je można stosować do samorządów, które przestają być wypłacalne?

Procedury restrukturyzacyjnej w planowanym w projekcie kształcie mają umożliwić sprawną reakcję na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które może być uzasadnione w odniesieniu do pojedynczego wierzyciela, jednak odnośnie do wszystkich wierzycieli może doprowadzić do niesprawiedliwych rozwiązań. Na przykład dłużnik wcześniej wszczynający egzekucję może uzyskać całkowite zaspokojenie przed innym, który z powodu niezależnych od siebie okoliczności nie mógł rozpocząć egzekucji. Do tego dochodzi jeszcze taka sprawa jak konkurencyjnie prowadzone postępowania.

Rozwiązanie to nie koresponduje jednak z zasadami zaspokojenia wierzycieli, zwłaszcza w razie limitowania tego zaspokojenia, a jest to konieczne w razie braku możliwości całkowitej likwidacji jednostek samorządu terytorialnego. Możliwe będzie zatem sprawne uzyskanie zawieszenia prowadzonych postępowań egzekucyjnych w określonym czasie, a także szybkie zatwierdzenie zawartego z wierzycielami porozumienia, ze skutkiem dla osób trzecich, co również pozwoli na ochronę takiego dłużnika. Zostanie przyznana wówczas czasowa ochrona przed niektórymi postępowaniami komorniczymi, pod warunkiem że będzie to korzystne dla ogółu wierzycieli.

Jakie negatywne skutki mogłyby się łączyć z przyznaniem JST zdolności upadłościowej?

Negatywami byłyby wszelkie instytucje prawne przewidziane w prawie upadłościowym i naprawczym, które łączą się z przymusową likwidacją składników majątku czy przymusowym zarządem majątkiem upadłego. Problem w tym, że precyzyjne rozgraniczenie praw i obowiązków tych jednostek prowadzące do zapewnienia im lepszej ochrony względem egzekucji komorniczej byłoby niezwykle trudne, o ile w ogóle możliwe. Jest tak dlatego, że istota wielu norm czy regulacji oparta jest o sankcję, jaką jest likwidacja podmiotu lub likwidacja jego całego majątku. O ile można by rozważać sankcję jedynie w postaci przejścia do egzekucji komorniczej, o tyle ustanowienie przepisów upadłościowych w relacji z kodeksem postępowania cywilnego byłoby nie lada wyzwaniem. Bardziej realne byłoby precyzyjne zsynchronizowanie przepisów procedury cywilnej dotyczących egzekucji komorniczej w sposób umożliwiający ochronę samorządów.

Rozmawiała Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz