Nie ustają kłopoty przy restrukturyzacji długu

Od początku tego roku w systemie samorządowych finansów publicznych stosowany jest indywidualny wskaźnik zadłużenia. Odpowiednia regulacja zawarta jest we wzorze podanym w art. 243 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych( t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.). Przepis mówi, że organ stanowiący jednostki samorządu nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, iż nie tylko w danym roku budżetowym, lecz także w każdym następnym relacja planowanych spłat odpowiednio wyliczonego długu do planowanych dochodów przekroczy średnią arytmetyczną (liczoną z ostatnich trzech lat) relacji różnicy między dochodami a wydatkami bieżącymi powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku do dochodów budżetu ogółem. Mówiąc krótko, nadwyżka operacyjna z minionego okresu wyznacza dopuszczalny planowany wskaźnik zadłużenia.

Sporny artykuł

Kontrowersje dotyczące art. 243 u.f.p. sprowadzają się głównie do sposobu liczenia lewej strony wzoru w przypadku wcześniejszej spłaty zadłużenia planowanego pierwotnie do spłaty w ciągu kilku następnych lat. W artykule "Kłopoty z zamianą kilku kredytów w jeden wygodniejszy" (DGP nr 65 z 3 kwietnia 2013 r.) przedstawione zostały argumenty przeciwko ujmowaniu we wskaźniku jednorazowej spłaty ze środków pochodzących z nowego kredytu rozproszonych dotychczas zobowiązań finansowych zaciągniętych w latach poprzednich. Temat ten poruszony został również w artykule "Co jest długiem, a co można zeń wyłączyć w zgodzie z nowymi regulacjami o finansach publicznych" (DGP nr 229 z 13 listopada 2013 r.). Jak widać, problem występuje nadal, mimo że z końcem ubiegłego roku przestał obowiązywać 15-proc. dopuszczalny wskaźnik spłaty z poprzedniej ustawy o finansach publicznych. Wątpliwości dotyczą dwóch zagadnień:

1) dwukrotnego ujmowania we wskaźniku spłaty zadłużenia tych samych kwot w przypadku restrukturyzacji długu,

2) przyjmowania do wyliczenia wskaźnika spłaty danych na podstawie wykonania za rok poprzedzający rok budżetowy po sporządzeniu sprawozdań statystycznych, a nie planu za trzy kwartały.

Odnośnie do zagadnienia wymienionego w pkt 1 trzeba powiedzieć, że niesłuszna jest teza, iż przepisy ustawy o finansach publicznych nie przewidują restrukturyzacji zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Taka możliwość przecież istnieje, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. dopuszcza zaciąganie nowych zobowiązań z przeznaczeniem na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań finansowych. W świetle wskazanego przepisu nie ma przeszkód, aby JST zaciągnęła nowy kredyt, pożyczkę lub wyemitowała obligacje komunalne i przeznaczyła pozyskane środki na częściową albo całkowitą spłatę dotychczasowego długu. Potrzeba przeprowadzenia takiej operacji finansowej ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy:

wwystąpiły zakłócenia w gospodarce finansowej na skutek np. kumulacji płatności z tytułu udzielonych wcześniej zamówień publicznych, nieosiągnięcia planowanych dochodów, wystąpienia niespodziewanych wydatków z powodu awarii czy klęski żywiołowej;

wjednostka ma możliwość wyboru banku kredytującego, który oferuje korzystniejsze warunki spłaty z punktu widzenia kosztów obsługi zadłużenia.

Błędne interpretacje

Nie znajduje również uzasadnienia pogląd, że w przypadku, mówiąc w uproszczeniu, "kredytu na kredyt" we wskaźniku zadłużenia trzeba ujmować kwotę jednorazowej spłaty dotychczasowego zadłużenia w roku, w którym przeprowadzana jest operacja finansowa, a w latach następnych planowaną spłatę zaciąganego kredytu. Zwolennicy takiej interpretacji twierdzą, że wynika to wprost z art. 243 u.f.p., który stanowi, że we wskaźniku uwzględnia się planowane, przypadające do spłaty raty kredytów i pożyczek wraz z odsetkami oraz wykup papierów wartościowych wraz z należnymi odsetkami i dyskontem, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2-4 u.f.p.

Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż nie ma podstaw, aby oprócz wymienionych wyżej zobowiązań jednocześnie w planowanym wskaźniku spłaty ujmować przeznaczenie pozyskanych środków, które obejmuje: sfinansowanie planowanego deficytu, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań i wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków unijnych. Zobowiązania zaliczane do długu publicznego nie są tożsame z wymienionym wyżej przedmiotem finansowania, przy czym ciekawe jest to, że podwójne liczenie tych samych kwot ma dotyczyć tylko przypadku określonego w art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p., a nie analogicznie sytuacji wymienionych w pkt 2 i 4.

Nieprawidłowe ustalenie przypadających do spłaty kwot długu powoduje zawyżenie planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. A więc jeśli wskutek tego wystąpi przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty, to będzie ono tylko pozorne. I nie chodzi tutaj wcale o brak wyłączenia ustawowego przy stosowaniu ograniczenia , o którym mowa w art. 243. Jest ono niepotrzebne, gdyż przedmiot finansowania nie wpływa na zwiększenie zadłużenia. Restrukturyzacja długu polega na ustaleniu nowych, dogodnych warunków spłaty zadłużenia, które generalnie pozostaje na niezmienionym poziomie. Nowy plan spłaty długu w ramach przeprowadzonej restrukturyzacji ustalany jest oczywiście z zachowaniem wymogu z art. 243 u.f.p. Warto przypomnieć, że wbrew dość rozpowszechnionej opinii restrukturyzacja długu wcale nie polega tylko na wydłużeniu okresu spłaty i odkładaniu jej na następne lata, gdyż w praktyce spotyka się również przypadki przyśpieszania spłat zadłużenia.

Wątpliwe naruszenia

W tej sytuacji kwestionowanie przez organy nadzoru uchwał organów stanowiących w sprawie restrukturyzacji długu z powodu przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia nie znajduje uzasadnienia. Przekroczenie, jak wykazano wcześniej, jest pozorne, gdyż wiąże się z nieprawidłowym zaliczaniem do planowanych spłat ujmowanych po lewej stronie wzoru, zaciąganych zobowiązań wraz z długiem podlegającym spłacie w ramach przeprowadzanej restrukturyzacji.

Zagadnienie wymienione w pkt 2 poruszone zostało w artykule "Niejasności przy wyliczaniu wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego" (DGP nr 181 z 18 września 2013 r.). Można jedynie przypomnieć, że przyjmowanie do wyliczenia dopuszczalnego wskaźnika spłaty faktycznego wykonania za rok poprzedzający rok budżetowy zamiast planu za trzy kwartały nie wynika z objaśnień do wzoru podanych w ustawie. Dlatego wyliczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty na podstawie wykonania roku ubiegłego, co przewiduje wzór WPF ustalony przez Ministerstwo Finansów, ma, jak się wydaje, charakter tylko informacyjny.

Kończąc, można wyrazić nadzieję, że przedstawione powyżej argumenty uzasadniają zaprezentowany kolejny raz pogląd na temat sposobu liczenia wskaźnika spłaty zadłużenia, co ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia prowadzenia gospodarki finansowej przez JST.

Józef Stęplowski

członek kolegium RIO w Katowicach

Wyjaśnienie

W artykule "Pod lupą RIO: postępowanie naprawcze i wyłączenia z limitu" (DGP nr 54 z 19 marca 2014 r.) w zdaniu "Wysokość wyłączeń odpowiada wydatkom ogółem na wkład krajowy poniesionym po 1 stycznia 2013 r., o czym stanowi art. 13 ustawy" chodziło o artykuł z ustawy z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2013 r. poz. 1646 ), a nie z ustawy o finansach publicznych.

Za niejasność przepraszamy.

Redakcja