Samorządy masowo nie bankrutują, lecz długi kosztują więcej

Obowiązujący od tego roku indywidualny wskaźnik zadłużenia już od kilku lat budził obawy w gminach. Samorządowcy alarmowali, że nowe reguły zadłużeniowe pozbawią ich możliwości inwestowania. Dziś mówi się, że obawy te były na wyrost, a masowych plajt finansowych w samorządach udało się uniknąć. Skąd więc ten strach?

Nowy wskaźnik określony w art. 243 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) jest bardziej skomplikowany niż wskaźniki dotychczasowe, czyli 15 proc. dochodów jako limit spłat rat kredytów i pożyczek w ciągu roku i 60 proc. jako wskaźnik zadłużenia ogółem odnoszonego do planowanych i zrealizowanych dochodów. Ponadto w okresie przygotowawczym poprzedzającym wejście w życie nowego wskaźnika zadłużenie gmin rosło w związku z inwestycjami unijnymi i niedofinansowaniem zadań bieżących. Pojawiło się również oczekiwanie, że ten wskaźnik nie wejdzie w życie.

Skoro jednak budżety uchwalane na 2014 rok musiały spełnić warunki określone w ww. przepisie, to podjęto działania dostosowawcze. Jedni zrobili to wcześniej, inni później. Są przypadki, że jednostka przekracza próg 60 proc. zadłużenia a jednocześnie budżet uchwalany na 2014 rok spełnia relację z art. 243 ustawy o finansach publicznych.

Jak to możliwe?

Nowy wskaźnik określa dopuszczalny poziom spłat z tytułu rat kredytów i pożyczek oraz odsetek odnoszonych do dochodów z danego roku, który nie może być większy od wskaźnika liczonego jako średnia z trzech poprzedzających lat ustalona według wzoru zamieszczonego w art. 243 ustawy o finansach publicznych. W związku z powyższym konieczne były m.in. działania polegające na renegocjacji wysokości i okresu spłat rat kredytów i pożyczek, której skutkiem było rozłożenie spłat na dłuższy okres. I tak np. spłaty kredytów, pierwotnie planowane na 2014 rok na poziomie wyższym, obniżono i w ten sposób doszło do spełnienia wskaźnika i uchwalenia budżetu na 2014 rok. W art. 243 ustawy po prawej stronie wzoru w liczniku wpisane są dochody bieżące powiększone o dochody ze sprzedaży majątku i pomniejszone o wydatki bieżące. Zatem jeśli w okresie przygotowawczym przy obniżaniu wydatków bieżących udało się realizować zaplanowane dochody ze sprzedaży majątku, a dochody bieżące przekraczały wydatki bieżące, wówczas powstały dobre warunki do tego, by w miarę płynnie w 2014 roku uchwalić budżet spełniający warunki określone w art. 243. W większości jednostek od daty wejścia w życie nowelizacji ustawy przy planowaniu i wykonywaniu budżetu uwzględniano okoliczność, że w 2014 roku obowiązywać będzie nowy wskaźnik.

Szacuje się, że tylko ok. 30 gmin i powiatów nie jest w stanie spełnić rygorów nowego wskaźnika. Czy pana zdaniem lista ta będzie się w kolejnych latach wydłużać, czy wręcz przeciwnie - będzie coraz krótsza?

Trudno to przewidzieć. Niewątpliwie pierwszym skutkiem, jaki daje się zauważyć, jest to, że konieczność dostosowania się gmin do nowego wskaźnika zwiększyła wydatki związane z obsługą długu. Przykładowo, jeśli ktoś planował spłacić w 2014 roku 7 mln zł, a wskaźnik z art. 243 pozwala w 2014 roku spłacić jedynie 1 mln, to spłata 6 mln zł z uwagi na nowy wskaźnik musi być odsunięta w czasie. Rodzi to konieczność planowania i zapłaty wyższych odsetek. Taka sytuacja może dotyczyć kilku lat budżetowych.

Czyli koszty obsługi zadłużenia wzrosły, a przecież gminy potrzebują wkładu własnego na inwestycje unijne w latach 2014-2020. Tym bardziej że to ostatnie tak duże pieniądze dla Polski. Czy nowy wskaźnik ogranicza możliwości pozyskiwania tych środków?

Jeżeli chodzi o uwarunkowania prawne, to w art. 243 wprowadzono wyłączenia zobowiązań, których nie uwzględnia się przy obliczaniu tego wskaźnika, i dotyczą one np. kredytów i pożyczek związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków unijnych. Można również zakładać, że gminy, które mocno się zadłużyły, najczęściej równie mocno inwestowały. Tak więc w tych jednostkach potrzeby inwestycyjne nie powinny być już tak duże, bo wiele rzeczy wykonano w perspektywie finansowej obowiązującej w latach 2007-2013. Ale to jest wariant optymistyczny i chyba nie znajdziemy jednostki, która z tego powodu rezygnowałaby z możliwości pozyskiwania środków.

W jakiej mierze niespełnienie nowego wskaźnika to wina gminy wynikająca np. z przeinwestowania, a w jakiej niedoskonałości nowych regulacji, w które wprzęgnięto samorządy?

Każdy przypadek jest indywidualny. Wpływ na sytuację finansową gmin ma przede wszystkim poziom wydatków bieżących w związku z jej zadaniami i możliwość ich pokrycia dochodami gminy. Dyżurnym tematem w tym zakresie jest kwestia finansowania oświaty. Brak działań obniżających te koszty wpływa w dużym stopniu na trudności dotyczące spełnienia reguły mówiącej, że dochody bieżące powinny być wyższe od wydatków bieżących. Ponadto na etapie konstruowania wieloletnich prognoz finansowych gminy przeszacowywały dochody ze sprzedaży majątku. Na poziom dochodów wpływa też ogólna sytuacja gospodarcza, a zwłaszcza niższe od pierwotnie zakładanych wpływy podatkowe.

Jeszcze niedawno regionalne izby obrachunkowe alarmowały rząd, że nie mają skutecznych narzędzi reagowania w momencie, gdy gmina nie spełnia nowego wskaźnika. Czy ten problem zażegnano?

Tak. Wprowadzono nowelizację, na mocy której pojawił się art. 240a ustawy, w którym wprowadzono możliwość reagowania RIO poprzez wezwanie do opracowania i uchwalenia programu postępowania naprawczego. Najistotniejszym elementem procesu jest to, że w okresie realizacji programu nie muszą być spełnione relacje określone w art. 242-244. Czyli w tym okresie uchwalane mogą być budżety niespełniające tych relacji. Ponadto szykowana jest kolejna nowelizacja ustawy, która jest rozwinięciem i doprecyzowaniem art. 240a.

Czy konieczność uchwalenia postępowania naprawczego to duży cios dla gminy?

Program naprawczy uchwala się na okres nieprzekraczający trzech kolejnych lat budżetowych. W okresie jego realizacji jednostka nie może podejmować nowych inwestycji finansowanych kredytem, pożyczką lub emisją papierów wartościowych, udzielać pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego, udzielać poręczeń, gwarancji i pożyczek, nie może ponosić wydatków na promocję, tworzyć funduszu sołeckiego, a także musi ograniczyć realizację innych zadań niż obligatoryjne. W dodatku miesiąc po wdrożeniu postępowania naprawczego do dnia jego zakończenia wysokość wydatków na diety radnych oraz na wynagrodzenia zarządu jednostki samorządu nie może przekroczyć kwoty wydatków ubiegłorocznych. Ponadto program może zawierać jeszcze inne ograniczenia niż określone w ustawie. Plusem jest to, że gmina może uchwalać budżety niespełniające wymogów nowego wskaźnika. Czyli gmina funkcjonuje i realizuje zadania, ale ma ograniczenia wymienione wyżej.

Kolejnym krokiem może być zastępcze uchwalenie budżetu. Kiedy grozi to gminie?

Dochodzi do tego w sytuacji, gdy gmina nie jest w stanie opracować i przedłożyć RIO programu naprawczego lub gdy nie uzyska on pozytywnej opinii izby. Wówczas to my ustalamy budżet, który też może nie spełniać relacji z art. 242-244.

Rozmawiał Tomasz Żółciak