W miastach powstają sołectwa, bo za nimi idą pieniądze

Miejskie gminy coraz częściej przymierzają się do tworzenia na swoim terenie sołectw, choć te tradycyjnie istniały i do dziś funkcjonują w obszarach wiejskich. Niektórym już się udało. Zgodnie z danymi ze strony www.funduszesoleckie.pl w 2013 roku w 13 miastach funkcjonowało 49 sołectw. Chodzi o Miasteczko Śląskie, Jastrzębie-Zdrój, Zawiercie, Mikołów, Orzesze, Krasnystaw, Sejny, Suwałki, Kalisz, Świnoujście, Pieszyce, Władysławowo i Czarną Wodę.

Jednak inne samorządy, choć widzą zalety tworzenia w mieście sołectw, na razie tylko się przyglądają. Oczy skierowane są na Jarocin, który czeka na rozstrzygnięcie NSA w sprawie powołania "wiejskich" jednostek w swoim mieście. Rozprawa na początku lutego.

Jeden sąd przychylny

Rada miejska w Jarocinie zniosła w lutym 2013 r. część osiedli, a w ich miejsce powołała, po przeprowadzeniu konsultacji społecznych, sołectwa. W kwietniu zaprotestował wojewoda wielkopolski, który stanął na stanowisku, że miasta nie mogą tworzyć takich jednostek. Spór trafił do poznańskiego WSA, który w wyroku z 16 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 686/13) stanął po stronie miejskich rajców i zezwolił na tworzenie sołectw w Jarocinie na terenach o charakterze wiejskim.

Uznał, że ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013 poz. 594) nie definiuje ani pojęcia sołectwa, ani też pojęcia wsi czy też obszaru o charakterze wiejskim.

Wojewoda nie poddał się i sprawę rozstrzygnie 4 lutego NSA. Zapytany przez DGP potwierdził, że nie zgadza się z wyrokiem WSA, a sołectw jako jednostek tworzonych na terenach wiejskich nie można zrównywać pod żadnym względem z osiedlami bądź dzielnicami tworzonymi w miastach. Taki podział, zdaniem wojewody, jest celowy i uwarunkowany położeniem, funkcjonalnością i sposobem wykonywania przekazanych danej jednostce zadań publicznych.

Do tworzenia sołectw przymierzył się też Kraków. Dostał na to zgodę od premiera, bo taki jest wymóg w przypadku wielkich miast.

- Ale na razie się wstrzymujemy, poczekamy na lutowy wyrok NSA - mówi pomysłodawca zamiany części dzielnic na sołectwa Dominik Jaśkowiak.

Skąd sołecki boom?

Chodzi o pieniądze, które można pozyskać z funduszu sołeckiego na lokalne inwestycje. Zgodnie z przepisami gmina może odzyskać z budżetu państwa do 30 proc. pieniędzy przeznaczonych na potrzeby tych jednostek pomocniczych.

- Nie jest to możliwe w przypadku osiedli, które nie mają odrębnego, obligatoryjnego funduszu - mówi jeden z pomysłodawców tworzenia sołectw w Jarocinie, radny miasta i szef wydziału kultury w Poznaniu Robert Kazimierczak. - Stąd nasz pomysł, by 15 osiedli przekształcić właśnie w takie jednostki. Podczas zebrań mieszkańcy głosowali za tego typu rozwiązaniem.

Pozytywnie o pomyśle wypowiadają się też naukowcy specjalizujący się w tematyce samorządowej. Doktor Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa i Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego twierdzi, że obowiązujące przepisy nie nakładają na rady gmin oznaczenia tworzonej jednostki pomocniczej. Samorządy chcąc skorzystać z funduszu sołeckiego, dokonują zmiany w nazwach istniejących już jednostek bądź też likwidują np. osiedla. Nie można im tego zabronić.

- Tworzenie sołectw, to pomysł dobry. Małe społeczności lepiej wiedzą, co na ich terenie jest potrzebne, czy to na wsi, czy na osiedlu. Nawet, jeśli te środki finansowe to tylko kilkadziesiąt tysięcy złotych - mówi Anna Krajewska współpracująca z Instytutem Spraw Publicznych.

A wójt gminy Przykona Mirosław Broniszewski wcale się nie dziwi samorządom miejskim, które chcą powoływać u siebie sołectwa. - My mamy ich 18 i większość działa prężnie, wykorzystując fundusz na niewielkie, lokalne potrzeby, np. świetlice, place zabaw dla dzieci, wymiany dachów na ekologiczne materiały. To korzyść dla małej społeczności, która właśnie w dużym mieście może wykorzystać środki na swoje potrzeby. To pobudza aktywność tej społeczności.

Potrzebny zdrowy rozsądek

- Liczymy, że wyrok NSA będzie przychylny dla sołectw w obrębie miast - mówi radny Jaśkowiak. Ale zastrzega, że potrzebny jest zdrowy rozsadek. - Nie chcemy przecież sołectwa na starym rynku w Krakowie ani ogólnej sołetyzacji kraju - dodaje i przypomina, że w granicach miasta, na obrzeżach są obszary o tradycyjnej strukturze wiejskiej. A z pozycji magistratu trudno ocenić, czego takim 2-3 tys. społecznościom potrzeba. - Sołecki fundusz to dla nich szansa - przekonuje radny i przypomina też o innych zaletach niż finansowe. - Sołectwo ma dużo niższe koszty administracyjne niż osiedle, które musi mieć zarząd, wieloosobową rade, a właściwa moc sprawcza tego ciała dla lokalnej społeczności jest niewielka - mówi.

Ale nie wszystkie duże miasta przymierzają się do powołania sołectw, choć niektóre mają na swoim terenie obszary wiejskie, jak choćby warszawska Białołęka czy Wilanów.

- Dopiero likwidowaliśmy sołectwa, a teraz mamy jest znów powoływać? - dziwi się wiceburmistrz Białołęki Piotr Smoczyński. Ale przyznaje, że fundusz sołecki dla małych społeczności jest nęcący. Jarosław Jóźwiak ze stołecznego ratusza mówi wprost. - Sołectwa w stolicy, wielkiej, nowoczesnej aglomeracji? To absurd. Dodaje jednak, że Warszawa w inny sposób chce uaktywnić małe lokalne społeczności, pobudzić je do zaangażowania, partycypacji w tworzeniu najbliższego otoczenia.

- W ramach Centrum Komunikacji Społecznej staramy się o unijne środki, by wspomóc osiedla, zaktywizować ich rady, wsłuchać się w głos tych, którzy są z dala od centrum miasta - mówi Jóźwiak.

Pomysłodawcy tworzenia sołectw w miastach przyznają, że dobrym wyjściem byłoby zrównanie sołectw i osiedli, bo obecna sytuacja różnicuje małe społeczności, nie daje im równych praw. Ale do tego potrzebna jest zmiana ustawy samorządowej. A to wiązałoby się z większym obciążeniem finansowym dla panstwa.

- Tworzenie sołectw w mieście to głupota - mówi wprost Andrzej Porawski, dyrektor biura zarządu Związku Miast Polskich. - Dużo lepszym rozwiązaniem byłoby finansowe zrównanie wszystkich jednostek pomocniczych, np. sołectw czy osiedli. I jak się dobrze przyjrzeć przepisom, wcale nie jest do tego potrzebna zmiana ustawy.

A dr Bandarzewski przestrzega, że bez wprowadzenia równoważnego mechanizmu finansowania podejmowane będą coraz częstsze próby zmiany nazw jednostek pomocniczych w celu uzyskania dodatkowych korzyści finansowych.

Co mówi prawo

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. 2013 poz. 594) gminy mogą tworzyć na swoim obszarze jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne (w tym miasto położone na terenie jednostki samorządowej). Nie jest to więc obowiązek, a uprawnienie, z którego można nie korzystać. W innym przypadku gmina sama decyduje, jaki zasięg terytorialny obejmie nowa jednostka pomocnicza. Potwierdza to m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2011 r. (sygn. akt II OSK 1896/10). Jak wskazuje dr Szymon Osowski, prezes Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich, z ustawy nie wynika także nakaz tworzenia określonej jednostki pomocniczej na terenie miasta bądź wsi. Tradycyjnie przyjęło się jednak, że sołectwa wyodrębniane są na terenie wsi, a dzielnice i osiedla w miastach. Podział ten nie wynika jednak z ustawy. Szymon Osowski przypomina także, że podjęcie decyzji o utworzeniu danej jednostki pomocniczej niesie za sobą określone skutki, takie jak konieczność zapewnienia jej statutu. Ekspert wyjaśnia, że głównym problemem może być sprawne funkcjonowanie władz sołectwa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy samorządowej organem uchwałodawczym jest w nim zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys wspomagany przez radę sołecką. To mogło ograniczać dotychczasową praktykę do tworzenia sołectw w miastach na terenach, które historycznie były wiejskie. Dlatego, jak podkreśla Szymon Osowski, przyjmując, że wydzielona jednostka pomocnicza gminy będzie sołectwem, należy tak ukształtować jego obszar, aby zebranie wiejskie mogło realnie sprawować swoje funkcje.

@RY1@i02/2014/009/i02.2014.009.088000300.803.jpg@RY2@

Liczba gmin, w których funkconują sołectwa i fundusze sołeckie

Monika Górecka-Czuryłło

Mariusz Szulc

dgp@infor.pl

TRZY PYTANIA

Zmiana nazwy czy walka o budżet

@RY1@i02/2014/009/i02.2014.009.088000300.804.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus prawnik z Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners sp. k. w Poznaniu, redaktor naczelny portalu PrawoDlaSamorządu.pl

Skąd pana zdaniem bierze się atrakcyjność pomysłu utworzenia sołectw w miastach?

Koncepcja tworzenia sołectw w gminach miejskich związana jest z aspektem finansowym. Ustawa z 20 lutego 2009 roku o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2009 r. nr 52; poz. 420 z późn. zm.) przewiduje możliwość wyodrębnienia w budżecie gminy środków stanowiących taki fundusz. Pieniądze przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne z przyjętą przez daną jednostkę samorządową strategią rozwoju. Najważniejszy jest jednak zapisany w ustawie o funduszu sołeckim zwrot z budżetu państwa (w formie dotacji celowej) na rzecz gminy części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego. Dochodzi on do 30 proc. kosztów poniesionych w roku poprzedzającym dany rok budżetowy.

Ustawa o funduszu sołeckim, podobnie jak ustawa o samorządzie gminnym, nie przewiduje analogicznych rozwiązań dla innych jednostek pomocniczych tworzonych przez gminy. Dlatego też w sytuacji uprzywilejowania sołectw miasta poszukują możliwości jak najszerszego skorzystania z tej instytucji.

Jednocześnie tworzenie sołectw w miastach, według propagatorów tej idei, ma przyczynić się do zwiększenia aktywności obywatelskiej mieszkańców tych jednostek pomocniczych. W ich przypadku, w przeciwieństwie do innych jednostek, takich jak np. dzielnice organem uchwałodawczo-kontrolnym jest zebranie wiejskie, a więc forma demokracji bezpośredniej.

Jak pan ocenia wyrok poznańskiego WSA, który pozwolił miastu Jarocin na tworzenie sołectw na jego niektórych terenach o charakterze wiejskim?

W mojej ocenie nie można się zgodzić ze wszystkimi tezami zawartymi w wyroku poznańskiego WSA. Jego stanowisko jest nieudaną próbą poprawiania ustawodawcy, który nie dostrzegając złożoności sytuacji prawnej jednostek pomocniczych, nie wprowadził szczegółowych rozwiązań określających, w jakich sytuacjach mogą być tworzone sołectwa, dzielnice, osiedla czy inne jednostki pomocnicze. Pozostawiono to swobodnej decyzji rady gminy. Argumenty podnoszone przez przeciwników tworzenia sołectw w miastach winny być rozpatrzone przez ustawodawcę przy ewentualnych nowelizacjach ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogą one jednak w chwili obecnej wpływać na wykładnię obowiązujących przepisów, które nie wprowadzają żadnych przesłanek, którymi kierował się sąd w przedmiotowej sprawie.

A co z podanym przez sąd kryterium wiejskiego charakteru obszaru, na którym może być tworzone sołectwo?

Wprowadzenie takiego warunku to odrębna kwestia. Należy podkreślić, iż w przypadku wielu gmin wiejskich, zwłaszcza tych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dużych miast, poszczególne sołectwa całkowicie zatraciły swój charakter rolniczy, pełniąc wyłącznie funkcje mieszkaniowe czy usługowe. W pełni utożsamia je to z niektórymi miejskimi dzielnicami. Wtedy też granica pomiędzy poszczególnymi gminami staje się praktycznie niedostrzegalna. Podążając za wykładnią dokonaną przez WSA w Poznaniu, należałoby stwierdzić, iż także te sołectwa winny utracić swój status, skoro nie spełniają wskazanego przez sąd kryterium. Tym samym także w gminach wiejskich zostałaby ograniczona swoboda tworzenia sołectw, które istnieją tam od dziesięcioleci. Stanowisko WSA w Poznaniu musiałoby skutkować także okresową oceną istniejących sołectw pod kątem ciągłego spełniania rolniczego charakteru. Negatywny wynik oceny winien skutkować utratą statusu sołectwa, co byłoby rozwiązaniem kuriozalnym.

Rozmawiał Mariusz Szulc