Rząd szykuje zmiany

Wydawałoby się, że temat nie jest nowy. Korekty granic polegające zazwyczaj na przejęciu przez większą jednostkę części terenów jej sąsiada odbywają się co roku. Zainteresowane samorządy składają wniosek, a decyzję podejmuje Rada Ministrów w stosownym rozporządzeniu. Rząd musi je wydać do końca lipca, by zmiany mogły zacząć obowiązywać od kolejnego roku.

Jednak tegoroczne zmiany przebiegły w atmosferze karczemnych awantur. Dlaczego?

Polityka i ekonomia

Po pierwsze, mieszkańcy gmin sąsiadujących z Opolem ani myślą stać się jego mieszkańcami. W niektórych jednostkach, takich jak Dobrzeń Wielki, w trakcie konsultacji społecznych w sołectwach okazało się, że przy frekwencji 60-70 proc. sprzeciw wyrazili niemal wszyscy głosujący. Chodziło także o aspekt czysto ekonomiczny. Na jednym z terenów gminy Dobrzeń Wielki, która od przyszłego roku trafi do Opola, funkcjonuje Elektrownia Opole. Już w samym projekcie rozporządzenia wspomina się o prorozwojowym wykorzystaniu środków pochodzących z podatków pobieranych od elektrowni, zajmującej obszar ok. 100 hektarów. Ale gmina straci w ten sposób kilkadziesiąt procent swoich dochodów.

Mimo to rząd wyraził zgodę na przyłączenie do tego miasta fragmentów sąsiednich gmin. Ostatniemu posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST) towarzyszyły głośne okrzyki niezadowolonych mieszkańców, którzy przyjechali protestować pod siedzibę MSWiA w Warszawie, gdzie trwały obrady komisji.

Po drugie, rząd przyjął projekt rozporządzenia na dzień przed planowanym posiedzeniem KWRiST, co słusznie zirytowało samorządowców. W tym momencie dyskusja nad projektem wydawała się wyłącznie fasadowa. Rząd próbował tłumaczyć, że wcześniejsze przyjęcie przez Radę Ministrów rozporządzenia wynika z przyspieszenia o tydzień lipcowego posiedzenia Komisji Wspólnej ze względu na Światowe Dni Młodzieży.

Związek Miast Polskich (ZMP) w przyjętym stanowisku za konieczne uznaje przyjęcie zasady, że "decydujące znaczenie w procesie konsultacji dotyczących poszczególnych wniosków powinna mieć opinia mieszkańców terenu, którego dotyczy zmiana". Wówczas, przy tak zdecydowanym sprzeciwie jak tym w Dobrzeniu Wielkim, do odebrania gminie części terenów nie mogłoby dojść.

Z podobnymi propozycjami wychodzą gminy. - Zgoda wszystkich zainteresowanych zazwyczaj nie jest możliwa, dlatego decyzję podejmuje Rada Ministrów. Nasze propozycje idą w takim kierunku, by warunkiem zmiany granic była zgoda obu lokalnych społeczności - zarówno tych z dużego miasta, które chce granice poszerzyć, jak i tych z sąsiadującej gminy, której część ma zostać przyłączona. Jeśli jedna ze stron byłaby przeciwna, nie ma sensu zmieniać granic - wyjaśnia Marek Olszewski z ZGWRP.

Na problem zwraca też uwagę Adam Bodnar, rzecznik praw obywatelskich. Według niego podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, kosztem której dokonuje się np. zmiana granic, nie posiada żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej kwestionowanie legalności takich działań, ich zasadności i celowości. RPO podkreśla też, że nie ma równowagi pozycji stron w postępowaniu o zmianę granic, bo ustawodawca przyznał Radzie Ministrów niemal zupełną dowolność przy dokonywaniu podziału administracyjnego kraju.

Pojawia się też postulat finansowy. Samorządowcy zasiadający w Komisji Wspólnej chcą złagodzenia skutków finansowych dla gmin, które tracą część swojego terytorium. Ich zdaniem należałoby wpisać w system możliwość kompensowania skutków finansowych, ponieważ nawet przy dobrej woli i zgodzie wszystkich zainteresowanych okrojona gmina może mieć kłopoty np. ze spłatą kredytów. W opinii lokalnych władz już w tym roku rząd mógłby wygospodarować środki z rezerwy dla tych gmin, które tracą, a na przyszłość należałoby wypracować systemowe rozwiązanie.

Przepisy do poprawki

W tym ostatnim względzie pojawia się cień szansy na pozytywny finał. Po pierwsze prezydent Opola, Arkadiusz Wiśniewski, w ramach swoistej rekompensaty za poszerzenie granic miasta obiecał przygotowanie projektu uchwały ustanawiającej niższy podatek od nieruchomości dla mieszkańców włączanych terenów (np. podatek od nieruchomości w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej miałby dla nich wynosić w 2017 r. 19,10 zł, wobec stawki w dotychczasowym Opolu 22,65 zł). Po drugie marszałek woj. opolskiego Andrzej Buła już zapowiedział prace nad ustawą, która będzie łagodziła skutki finansowe dla gmin takich jak te, które przejmie Opole (projekt trafiłby do Sejmu za pośrednictwem posłów).

Na razie MSWiA do sprawy podchodzi bardzo ostrożnie. - Biorąc pod uwagę krótki okres, który upłynął od podjęcia decyzji przez Radę Ministrów, trudno obecnie odnosić się do skutków zmian ujętych w rozporządzeniu - stwierdza wydział prasowy resortu. Jednak już po chwili dodaje, że przepisy związane z dokonywaniem zmian w podziale terytorialnym "będą analizowane".

Widać, że sprawa opolska dała resortowi spraw wewnętrznych sporo do myślenia. Jeszcze w marcu br. w piśmie skierowanym do Związku Gmin Wiejskich RP (ZGWRP) ten sam wiceszef MSWiA twierdził, że "przepisy prawa zostały sformułowane w sposób jasny i zrozumiały", a ich uszczegółowienie spowodowałoby, że "straciłyby swój uniwersalny i generalny charakter". Na koniec dodał, że nie planuje się nowelizacji w tym zakresie. Jak widać, wystarczyło kilka miesięcy oraz ostry konflikt połączony z protestem mieszkańców pod siedzibą MSWiA, by resort zmienił zdanie.

W jakim kierunku pójdą zmiany? Tego resort nie zdradza. Ale pewien trop dają rozważania, jakimi wiceszef resortu spraw wewnętrznych i administracji Sebastian Chwałek podzielił się z samorządowcami z Komisji Wspólnej. Jego zdaniem "być może nadszedł czas, by rozmawiać na temat zmiany zasad". Na przykład można by wprowadzać tego typu zmiany raz w kadencji, połączyć z wyborami samorządowymi, zwiększyć rolę konsultacji - stwierdził podczas posiedzenia KWRiST.

Prawo silniejszego

Rząd co roku wydaje rozporządzenie, w którym - na wniosek zainteresowanych miast i gmin - ustala nowy przebieg granic, nadaje lub odbiera niektórym miejscowościom status miasta lub zmienia ich nazwę. Zdarza się, że korekta granic wywołuje kontrowersje. Tak jest w tym roku.

Część mieszkańców przyłączanych gmin jest zadowolona, inni protestują. Dawno jednak nic nie rozpaliło tak emocji mieszkańców wspólnoty, jak projektowane włączenie okolicznych sołectw do Opola. Taka propozycja została zgłoszona przez prezydenta tego miasta Arkadiusza Wiśniewskiego pod koniec 2015 r. Według jego pomysłu do Opola miało zostać włączonych 13 sołectw (całych lub ich części) z pięciu podopolskich gmin, tj.: Dąbrowa, Dobrzyń Wielki, Komprachcice, Prószków i Turawa. Dzięki temu miasto zyskałoby blisko 9,5 tys. mieszkańców (dziś liczy ok. 119 tys.) i ponad 5,3 tys. ha. Zdaniem prezydenta dałoby to możliwość rozwoju miasta. Swój pomysł tłumaczył tym, że miasto ma duży potencjał gospodarczy, ale brakuje mu już przestrzeni. Przekonywał też, że prowadzone przez Opole instytucje i finansowane przedsięwzięcia służą całemu regionowi i podkreślał, iż w związku z tym dalszy rozwój miasta leży w interesie nie tylko jego mieszkańców, lecz także całego województwa położonego w sąsiedztwie silnych regionów, tj. Śląska i Dolnego Śląska. Argumenty te przekonały radnych, którzy przegłosowali uchwałę w sprawie planowanego poszerzenia granic aglomeracji i przeprowadzenia w tej sprawie konsultacji społecznych.

Zdecydowanie odmienne zdanie mieli mieszkańcy gmin, których tereny miały być włączone do Opola. W przeprowadzonych konsultacjach przeciwko temu włączeniu opowiedziało się ponad 90 proc. głosujących.

W powiecie opolskim, na terenie którego znajdują się m.in. te gminy, przeciwnych było ponad 96 proc. głosujących. Co więcej, w każdej z wyżej wymienionych gmin frekwencja w konsultacjach wyniosła ponad 60 proc. ogółu mieszkańców. Taki wynik nie został osiągnięty nawet podczas wyborów parlamentarnych, samorządowych czy prezydenckich. Mieszkańcy wyrażali swój sprzeciw, organizując protesty, pikiety i blokady dróg. Do manifestacji doszło także przed Ministerstwem Spraw Wewnętrznych i Administracji. Tak aktywny sprzeciw mieszkańców jest zjawiskiem niespotykanym w Polsce. I jakie są skutki? Żadne. Zdanie lokalnej społeczności zostało zignorowane. W marcu 2016 r. wojewoda wyraził pozytywną opinię na okrojenie gmin i aneksję ich części do Opola. A Rada Ministrów 19 lipca 2016 r. zatwierdziła (z korektami) powiększenie aglomeracji. Faktycznie stanie się to 1 stycznia 2017 r.

Zmiana granic miasta Opola w ocenie Marka Olszewskiego, przewodniczącego Związku Gmin Wiejskich RP, jest koncepcję nietrafioną, która nie tylko nie jest zgodna z wolą mieszkańców, lecz także nie została poparta rzetelnymi analizami i badaniami, które wskazywałyby na zasadność takiego działania. Zdanie mieszkańców zainteresowanych gmin oraz powiatu opolskiego powinno mieć w tym sporze znaczenie decydujące - apelował przewodniczący.

Argumenty za połączeniem

Rozporządzenie Rady Ministrów z 19 lipca 2016 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz.U. z 2016 r. poz. 1134) zostało przygotowane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozstrzyga ono wnioski, które wpłynęły w tym roku do ministra. Coroczna korekta granic stała się już tradycją. Podobnie jak spory, które jej często towarzyszą, szczególnie kiedy dokonuje się jej na rzecz miast kosztem gmin o charakterze wiejskim. A wchłanianie takich gmin przez aglomeracje jest zjawiskiem powszechnym.

Od 1 stycznia 2017 r. z korektami granic, poza podopolskimi sołectwami, muszą się liczyć także m.in. Bzianka, która z gminy Świlcza przejdzie do Rzeszowa, gmina Jaśliska w woj. podkarpackim, która urośnie kosztem gminy Komańcza, gmina Gołdap w warmińsko-mazurskim przejmie niewielki fragment gminy Kowale Oleckie, miasto Czarnków (Wielkopolskie) będzie większe o kilkanaście hektarów kosztem gminy o tej samej nazwie. Podobnie Trzebnica, Jastarnia, Morawica, Mirosławiec czy Mielno powiększą się kosztem okalających je gmin.

Warunkiem rozwoju miasta jest pozyskiwanie terenów pod inwestycje. Taki m.in. argument we wniosku do ministra podał prezydent Opola. Wskazał on, że duże tereny inwestycyjne, które można przeznaczyć dla największych inwestorów, znajdują się poza strefą oddziaływania miasta, głównie na wnioskowanym obszarze gminy Dąbrowa. Zdaniem prezydenta wzmocnienie potencjału miasta, zwłaszcza o tereny położone na obszarze gminy Dąbrowa, pomoże rozwinąć się aglomeracji, jego otoczeniu oraz regionowi. We wniosku podkreślono także, że roczny budżet całej gminy Dąbrowa jest zaledwie o 25 proc. wyższy niż zakładany koszt uzbrojenia tego terenu. Opole ma znacznie większe możliwości, aby uzbroić teren, co ma istotne znaczenie podczas rozmów z potencjalnymi inwestorami.

Kolejny argument to demografia. Miasta się wyludniają, bo ludzie się przenoszą na jego peryferie. Ta kwestia również została poruszona we wniosku prezydenta Wiśniewskiego. Wskazał on, że zasoby demograficzne i społeczne Opola od dłuższego czasu nie rosną i przesuwają się w kierunku zurbanizowanych obszarów gmin sąsiednich.

Włączenie terenów zurbanizowanych i potencjalnie rozwojowych do administracyjnego obszaru miasta Opola znacząco zwiększa potencjał ośrodka regionalnego - twierdził prezydent.

Jednocześnie zwrócono uwagę na wysoki stopień powiązania funkcjonalnego tych obszarów z Opolem poprzez:

● przemieszczanie migracyjne ludności pomiędzy Opolem a gminami objętymi wnioskiem,

● dojazdy do Opola związane z zatrudnieniem, nauką, opieką medyczną, integracją kulturalną, towarzyską i społeczną,

● powiązania transportowe zapewniające sprawny dostęp do rynku pracy, dóbr i usług oraz dojazdów i sieci komunikacyjnej realizowany przez Miejski Zakład Komunikacji w Opolu,

● korzystanie z publicznych szkól zlokalizowanych w Opolu (do szkół podstawowych uczęszcza 0,5 tys. dzieci spoza miasta Opola, do gimnazjum 0,4 tys. dzieci).

Argumenty te przekonały ministra spraw wewnętrznych i administracji, który pozytywnie zarekomendował do Opola 12 sołectw z gmin: Dobrzeń Wielki (Czarnowąsy, Krzanowice, Świerkle, Borki, Dobrzeń Mały i Brzezie) Komprachcice (Chmielowice i Żerkowice), Prószków (Winów) oraz Dąbrowa (Karczów, Wrzoski i Sławice). Rada Ministrów zgodnie z sugestią ministra nie przychyliła się natomiast do wniosku prezydenta Opola, by do miasta przyłączyć teren należący do gminy Turawa, na którym stoi m.in. centrum handlowe Turawa Park. Uznano bowiem, że mogłoby to spowodować bankructwo okrojonej gminy.

Trzy ścieżki dojścia

Do ustalania granic gmin Rada Ministrów została upoważniona art. 4 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446, dalej: u.s.g.). Rząd podejmuje ostateczną decyzję bez względu na to, jaki podmiot był inicjatorem korekty granic. schemat W tym zakresie wydaje rozporządzenie. Taka decyzja obwarowana jest pewnymi warunkami, które wynikają z art. 4 ust. 3 i 4 u.s.g. Korekty granic muszą być dokonywane w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

Rada Ministrów musi także wziąć pod uwagę infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy. Przepisy u.s.g. określają przesłanki przesunięcia granic, ale nie podają, nawet przykładowo, minimalnych parametrów np. w zakresie liczby ludności, powierzchni itp. Wymagane kryteria nie są też zdefiniowane. W praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie Rady Ministrów jest nieweryfikowalne. To ona decyduje, czy warunki zostały spełnione, czy nie. Swojego rozstrzygnięcia rząd nie musi zresztą uzasadniać. Taka konstrukcja przepisów zakłada więc daleko posuniętą uznaniowość.

Ponadto Rada Ministrów musi ocenić, czy w danej sprawie nie występują przesłanki wykluczające wydanie rozporządzenia. ramka 1

Z urzędu

Gdy zmiana granic ma nastąpić z urzędu, minister spraw wewnętrznych i administracji występuje do zainteresowanych rad gmin o wydanie opinii, które muszą być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami tych wspólnot. Jeżeli zaś korekta granic naruszy rozgraniczenie powiatów lub województw, niezbędne są opinie rad powiatów lub sejmików województw.

Opinie te są wydawane po przeprowadzeniu przez te rady konsultacji z mieszkańcami, które mogą mieć dwojaki charakter - konsultacji lub referendum lokalnego - twierdzi Łukasz Łanoszka, prawnik z kancelarii radców prawnych Konieczny, Wierzbicki sp.p.

Jego zdaniem przeprowadzenia referendum lokalnego muszą się jednak domagać sami mieszkańcy, ponieważ rada gminy nie ma kompetencji do jego zarządzenia.

Wynik referendum lokalnego jest wiążący dla rady gminy, ale wyłącznie w zakresie treści opinii, jaką wyda rada gminy - wskazuje prawnik.

Natomiast sama opinia rady (bez względu na to, czy podjęta po przeprowadzeniu konsultacji czy referendum lokalnego) nie jest już w żaden sposób wiążąca dla Rady Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia w sprawie zmiany granic gminy - dodaje.

Z art. 4a ust. 4 u.s.g. wynika, że gdy w sprawie ustalenia granicy zostało przeprowadzone referendum lokalne, to nie organizuje się konsultacji. Z tym że art. 4a ust. 3 u.s.g. wyznacza termin trzech miesięcy od wystąpienia Rady Ministrów na przedstawienie opinii rady gminy poprzedzającej przeprowadzenie konsultacji lub referendum. I tu pojawia się problem, gdyż w świetle uregulowań ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400, dalej: u.r.l.), w tym czasie nie jest możliwe zorganizowanie tego plebiscytu. Wystarczy wziąć pod uwagę wymóg 60-dniowego terminu zbierania podpisów 10 proc. mieszkańców posiadających czynne prawo wyborcze, którzy mają poprzeć inicjatywę referendalną (art. 14 u.r.l.). Jednocześnie należy pamiętać, że czynności organizacyjne związane z referendum podejmowane są dopiero po podjęciu stosownej uchwały przez radę gminy. Dodatkowo, gdy plebiscyt ten dotyczy zmiany granic polegającej na włączeniu gminy do innej jednostki, to musi się odbyć w obu wspólnotach. Zestawienie etapów procedury i wymaganych terminów w świetle regulacji u.r.l. oznaczać będzie przekroczenie czasu wyznaczonego przez art. 4a ust. 3 u.s.g. To z kolei powoduje, że brak opinii (poprzedzonej referendum) uznawany jest za jej przedstawienie. Taka konstrukcja przepisów stawia pod znakiem zapytania sens organizowania tego plebiscytu.

Z wniosku gminy

Procedury zmiany granic z urzędu lub na wniosek rady gminy prawie się nie różnią. ramka 2 W obu przypadkach wymagane są konsultacje z mieszkańcami, które nie mają wiążącego charakteru. Takie same są warunki dokonania korekt granic. Ale uwaga, gdy wniosek składa rada, bez przeprowadzonej konsultacji będzie on nieskuteczny. Oznacza to, że plebiscyt wśród mieszkańców jest wprawdzie niewiążący, ale jest obowiązkowy. Jego ważną rolą jest uzyskanie przez Radę Ministrów wiedzy o nastrojach, opiniach i oczekiwaniach mieszkańców odnośnie do zagadnień regulowanych w projektowanym rozporządzeniu (wyrok TK z 27 listopada 2000 r., sygn. akt U3/00, OTK 2000/8/293).

Może się też tak zdarzyć w przypadku, gdy zmiana granic ma nastąpić z inicjatywy Rady Ministrów, że konsultacje w ogóle się nie odbędą. Taka sytuacja będzie miała miejsce wtedy, gdy rada w terminie trzech miesięcy od otrzymania wniosku ich nie przeprowadzi.

Co do zasady konsultacje wśród mieszkańców przeprowadza się w gminach, których dotyczy zamiar korekty granicy. Jednak art. 4a ust. 2 u.s.g. przewiduje wyjątki od tej reguły. Dotyczy on sytuacji, gdy zmiany granic gmin (miast) polegać mają na wyłączeniu obszaru (lub części) jednostki pomocniczej gminy (np. sołectwa, osiedla, dzielnicy) i jego włączeniu do sąsiedniej, takiej samej jednostki tej gminy lub do sąsiedniej gminy. Wtedy konsultacje przeprowadzane są wśród mieszkańców jednostek pomocniczych gmin objętych korektą.

Taka sytuacja miała miejsce w przypadku powiększenia Opola. Konsultacje odbyły się w tym mieście i sołectwach, które mają być do niego dołączone. Kolejny wyjątek odnosi się do przypadku, gdy zmiana naruszy granice powiatów lub województw. Nie trzeba wtedy konsultacji prowadzić w całych jednostkach, ale tylko w gminach, których ta korekta będzie dotyczyć.

Uchwała rady

Ustawa o samorządzie gminy nie określa, jak konsultacje mają przebiegać. To zadanie należy do rady gminy. W uchwale podjętej w tym zakresie powinna ona sprecyzować formę konsultacji, sposób, czas i miejsce jej przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób ich przekazania do wiadomości mieszkańców. Akt ten ma charakter jednorazowy. Oznacza to, że przestaje on obowiązywać wraz z chwilą podjęcia rozporządzenia przez Radę Ministrów (wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 518/14).

Przy określaniu procedury konsultacji radzie nie przysługuje uprawnienie do ustalenia kategorii podmiotów, które mogą wziąć w nich udział. Pojęcie mieszkańca gminy należy utożsamiać jedynie z osobą stale zamieszkującą na jej terenie (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 2 marca 2012 r., znak: NK-BP-II.4131.53.2012, LEX nr 1143481).

W praktyce powszechne jest, że gminy, których dotyczą wnioski o zmianę granic, pozostają w konflikcie między sobą co do jej zasadności. W takiej sytuacji rodzi się pytanie o znaczenie woli mieszkańców gminy w procesie zmiany granic lub łączenia gmin i mechanizmy ochrony tej woli - zauważa Łukasz Łanoszka.

Rolą rządu jest więc rozstrzygnięcie konfliktu interesów lokalnych społeczności. Występuje on w tym zakresie w roli arbitra. Powinien rozważyć rację obu stron. Wpisana w ten mechanizm z natury rzeczy kolizja argumentów powoduje, że konsultacje nie mogą być wiążące. To z kolei osłabia ich znaczenie.

Skompletowanie dokumentacji

Szczegółową procedurę z inicjatywy rady gminy określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 310, dalej: rozporządzenie).

Wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami rada składa ministrowi spraw wewnętrznych i administracji za pośrednictwem właściwego wojewody. schemat Listę koniecznej dokumentacji zawiera par. 2 rozporządzenia.

Wojewoda nie później niż w ciągu 30 dni od otrzymania podania przekazuje go wraz ze swoją opinią (a w przypadkach gdy wniosek obejmuje zmianę granic gmin naruszającą granice województwa, także z opinią odpowiedniego wojewody) ministrowi spraw wewnętrznych i administracji.

Wnioski są rozpatrywane w ciągu roku od dnia ich złożenia, nie później jednak niż do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma nastąpić zmiana.

Z woli mieszkańców

Inicjatywa zmiany granic może wyjść od mieszkańców gminy. W tym trybie niezbędne jest przeprowadzenie referendum. Inicjatywę zgłosić może grupa co najmniej 15 obywateli.

Referendum nie można przeprowadzić, gdy z analizy wynika, że istnieją przesłanki negatywne określone w art. 4c ust. 3 u.s.g. ramka 1, s. c19 Uprawniony do jej dokonania jest wojewoda. Przepisy u.s.g. nie mówią jednak, w jakim momencie analiza musi być przeprowadzona. Uważa się, że powinno to nastąpić przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Kolejna wątpliwość dotyczy podmiotu, który ma przekazać wniosek do wojewody. Czy właściwy jest inicjator referendum, czy organy gminy? Odpowiedź na to pytanie można znaleźć w wyroku NSA z 27 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 943/12). W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że to właściwe organy gminy jako wspólnoty mieszkańców są zobowiązane do podejmowania czynności prowadzących do uzyskania wymaganej przepisami analizy wojewody. Przy czym uważa się, że skoro gminę na zewnątrz reprezentuje wójt, to on jest właściwy do przekazania wniosku do wojewody. Przepisy u.s.g. nie określają procedury, według jakiej ma być przeprowadzony ten plebiscyt. W tym zakresie stosuje się ustawę z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 400, dalej: u.r.l.).

Inicjator referendum przekazuje pisemny wniosek o jego przeprowadzenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Ten niezwłocznie potwierdza na piśmie jego otrzymanie.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje wniosek przewodniczącemu rady, który powołuje komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom prawa. Jeżeli stwierdzi ona, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje go radzie gminy wraz ze swoją opinią.

Organ stanowiący gminy podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum. Jej treścią może być decyzja o przeprowadzeniu referendum albo odmowa jego przeprowadzenia. Uchwałę tę rada gminy podejmuje nie później niż w ciągu 30 dni od przekazania wniosku wójtowi.

Na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum (a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu ustalonego w art. 18 u.r.l. dla jej podjęcia) inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia mu uchwały (lub upływu terminu do jej podjęcia).

Niezwłocznie po sporządzeniu protokołu wyniku referendum terytorialna komisja podaje go do publicznej wiadomości.

Na podstawie art. 63 ust. 2 u.r.l. wojewoda niezwłocznie ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokół wyniku referendum otrzymany od terytorialnej komisji. Następnie wojewoda przekazuje ministrowi spraw wewnętrznych i administracji informację o publikacji.

Jeżeli wynik referendum w sprawie zmiany granic jest pozytywny, to rada gminy powinna niezwłocznie podjąć czynności w celu jego realizacji. Musi więc wystąpić z wnioskiem o ustalenie nowych granic gminy. W tym przypadku stosuje się procedurę dotyczącą inicjatywy zmiany granic z wniosku rady.

Decydujące znaczenie w procesie konsultacji dotyczących poszczególnych wniosków powinna mieć opinia mieszkańców terenu, którego dotyczy zmiana

Związek Miast Polskich

Być może nadszedł czas, by rozmawiać na temat zmiany zasad. Na przykład można by wprowadzać tego typu zmiany raz w kadencji, połączyć z wyborami samorządowymi, zwiększyć rolę konsultacji

Sebastian Chwałek

wiceminister resortu spraw wewnętrznych i administracji

Swojego rozstrzygnięcia rząd nie musi uzasadniać. Taka konstrukcja przepisów zakłada więc daleko posuniętą uznaniowość.

Jednostki samorządowe przedstawiają opinie ministrowi spraw wewnętrznych i administracji w terminie trzech miesięcy od otrzymania wystąpienia o ich wydanie. Naruszenie tego terminu oznacza, że wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za niespełniony.

Rada Ministrów rozpatruje wnioski o zmianę granic i wydaje stosowne rozporządzenie do 31 lipca. Zmiany wchodzą w życie 1 stycznia roku następnego.

Rada gminy występuje z wnioskiem o zmianę granicy do 31 marca.

W konsultacjach przeciwko włączeniu okolicznych miejscowości do Opola opowiedziało się ponad 90 proc. głosujących, a frekwencja przekroczyła 60 proc. i była wyższa niż w wyborach parlamentarnych, samorządowych czy prezydenckich.

Pytanie zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa.

RAMKA 1

Powody wykluczające wydanie rozporządzenia

Rada Ministrów nie może wydać rozporządzenia w sprawie zmiany granic, gdy:

● dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 198);

● gmina w zmienionych granicach byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia. ⒸⓅ

RAMKA 2

8 kroków do zmiany granic na wniosek rady

Uchwała rady (wnioskującej) o zmianie granic i przeprowadzeniu konsultacji.

Uchwały rady gminy, której dotyczyć będzie korekta granic, o przeprowadzeniu konsultacji.

Konsultacje z mieszkańcami.

Wydanie opinii przez rady gmin objętych wnioskiem (a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw).

Złożenie wniosku przez radę wnioskującą korektę granic do ministra spraw wewnętrznych i administracji za pośrednictwem właściwego wojewody.

Wojewoda w ciągu 30 dni od przekazania wniosku wydaje swoją opinię.

Rekomendacja ministra (obecnie MSWiA) pozytywnego albo negatywnego rozpatrzenia wniosku rady przedstawiona Radzie Ministrów.

Wydanie rozporządzenia o zmianie granic. ⒸⓅ

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.101(c).gif@RY2@

Miejscowości, które zwiększą swoją powierzchnię od 1 stycznia 2017 r.

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.102(c).gif@RY2@

Pomysłodawcy korekty granic

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.103(c).gif@RY2@

Wymagana treść wniosku

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.104(c).gif@RY2@

Leszek Jaworski

prawnik specjalizujący się w prawie administracyjnym

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.105(c).gif@RY2@

Paweł Sikora

pawel.sikora4@infor.pl

@RY1@i02/2016/151/i02.2016.151.18300170d.106(c).gif@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl