Poradnia administracyjna

● Czy można wydać zarządzenie, jeśli nie ma do tego podstawy prawnej

● Czy w jednej uchwale można zawrzeć kilka statutów

● Przewodniczący poddał pod głosowanie zmianę porządku obrad, dodając do programu sesji głosowanie rady w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Ten wziął udział w tym głosowaniu. Co więcej, brał czynny udział w posiedzeniu dotyczącym pozbawienia go funkcji i głosował w tej kwestii. Czy nie powinien się wyłączyć?

Tak, radny powinien się wyłączyć z głosowań dotyczących zmiany porządku sesji i wygaśnięcia jego mandatu. Zgodnie bowiem z art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w wyroku z 28 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 146/16), radny musi się wyłączyć z głosowania, gdy dotyczy ono uchwały stwierdzającej wygaśnięcie jego mandatu. Ponadto w ocenie poznańskiego sądu nawet gdyby faktycznie oddany przez radnego głos był głosem wstrzymującym się, nie miałoby to wpływu na ocenę zgodności uchwały z prawem. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie interesu prawnego radnego, bo te nie podlegają tu badaniu i ocenie. Tego rodzaju wada uchwały (procedury jej podejmowania) nie jest uchybieniem nieistotnym, gdyż wprost narusza regułę zawartą w art. 25a u.s.g. (tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13).

WSA w Poznaniu przychylił się do dominującego stanowiska. Istnieje jednak pogląd, że nie zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g. będzie stanowił istotne naruszenie prawa (co oznacza nieważność podjętej uchwały). Kwestię tę należy, zgodnie z tą linią orzeczniczą, oceniać w kontekście wyniku głosowania. Jeżeli rezultat głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien wyłączyć się z głosowania, nie miał wpływu na wynik, to należy to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (dla porównania np. wyrok WSA w Białymstoku z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 168/11; wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/09). Opinia ta jednak na ogół dotyczy wyboru przewodniczącego. Chodzi o sytuację, gdy dany radny bierze udział w głosowaniu dotyczącym jego kandydatury. Wówczas jego głos może czasem decydować o faktycznym jego wyborze na to stanowisko.

Dodatkowo wadą, mimo formalnej dopuszczalności wprowadzenia do porządku obrad sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, było wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wprowadzeniem tej zmiany. To istotna wada proceduralna, która również samoistnie rzutuje na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. W tym przypadku radny również powinien się wyłączyć zgodnie z art. 25a u.s.g.

W orzecznictwie podkreśla się jednak, że radny, co do którego rada gminy zamierza podjąć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu, ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos. Jest on bowiem jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 981/12, wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1814/07).

Podstawa prawna

Art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

● Burmistrz zarządzeniem ustalił zasady i sposób udostępniania informacji publicznej oraz wysokości opłat za ich udostępnienie. Czy włodarz był upoważniony do wydania takiego aktu?

Nie. Burmistrz nie był upoważniony do wydania zarządzenia. Żaden przepis nie przewiduje bowiem podstawy dla organu wykonawczego do uregulowania tych zagadnień. Nie ma go ani w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), ani w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.).

Z art. 11b ust. 3 u.s.g. wynika, że to rada gminy w statucie określa zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich. W orzecznictwie podkreśla się, że chodzi o określenie procedury, czyli przyjęcie regulacji mających wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. W zakresie ustawowego upoważnienia dla rady gminy nie mieści się natomiast prawo ograniczenia ustawowej zasady jawności działania organów samorządu terytorialnego ani też rozstrzygania o zakresie informacji podlegających udostępnieniu (wyrok WSA w Lublinie z 5 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 647/14). Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z 14 maja 2009 r., (sygn. akt II SA/Op 114/09) art. 11b ust. 3 u.s.g. nie przewiduje kompetencji rady do ustalenia wysokości opłat za dostęp do dokumentów czy to w statucie, czy w odrębnej uchwale. Przepis ten nie upoważnia także rady do udzielania delegacji do wydawania przepisów wykonawczych. Opolski sąd wyjaśnił, że przepis ten upoważnia organ stanowiący gminy do ustalania reguł o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań, zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów.

Skoro rada nie może określić na podstawie art. 11b ust. 3 u.s.g. odpłatności za udostępnianie informacji publicznej, to tym bardziej takiego uprawnienia nie ma organ wykonawczy gminy. Pogląd ten potwierdzają wyroki WSA w Łodzi wydane 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 976/15, sygn. akt II SA/Łd 977/15, sygn. akt II SA/Łd 978/15).

Łódzki sąd administracyjny podkreślił, że art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera upoważnienia dla burmistrza do tworzenia w drodze zarządzenia jakiejkolwiek taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej. Nie zawiera on też szczególnej kompetencji w tym  zakresie dla innych organów gminy, ani też podstawy prawnej do ustalenia generalnych stawek opłat. Stanowisko to wpisuje się w jednolitą linię orzeczniczą, według której opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika (taryf) bądź stawek ryczałtowych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 292/13, wyrok WSA w Lublinie z 24 października 2013 r., II SA/Lu 796/13).

Zdaniem WSA w Krakowie wyrażonym w wyroku z 17 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 526/14), art. 15 ust. 1 u.d.i.p. reguluje wyjątek od wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. zasady bezpłatności dostępu do informacji. Przepis ten daje podmiotowi zobowiązanemu do udzielenia informacji publicznej uprawnienie do pobrania opłaty stanowiącej równowartość rzeczywiście poniesionych, dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Realizacja tego uprawnienia może nastąpić w indywidualnych sprawach. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Wyjaśnić należy, że użyte w art. 15 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie wydatki związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad zwykły koszt funkcjonowania, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Musi to być wydatek wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki WSA w Gdańsku z 1 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 594/14 i WSA w Warszawie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1704/13).

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi w pierwszej kolejności poinformować wnioskodawcę o wysokości opłaty, a realizacja żądania następuje dopiero po upływie 14 dni od daty powiadomienia, chyba że strona w tym terminie zmieni swój wniosek w jego zakresie lub formie (wyrok WSA w Lublinie z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 211/13).

Aby urząd mógł zasadnie żądać zwrotu kosztów udostępnienia informacji publicznej, należy dokładnie podać poniesione wydatki związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji (np. wynikające z konieczności przekształcenia danych).

Podstawa prawna

Art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

Art. 7 ust. 2, art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.).

● Jednym aktem rada gminy przegłosowała 14 statutów sołectw. W treści uchwały wskazano nazwę sołectwa oraz numer załącznika, który stanowi statut danej jednostki. Czy zatwierdzenie nie powinno obejmować osobno każdego statutu?

Nie jest to konieczne. Dopuszczalne jest zawarcie w jednej uchwale więcej niż jednego statutu jednostki pomocniczej. Musi być jednak spełniony warunek, że dla każdej z nich uchwalono statut odrębny, tzn. dotyczący tej właśnie jednostki pomocniczej. Taki wymóg wynika z art. 35 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 6 sierpnia 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 520/15), treść art. 35 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że dla jednej jednostki pomocniczej nie może być uchwalony więcej niż jeden statut oraz że jeden statut nie może być uchwalony dla kilku jednostek.

W powyższej sytuacji rada gminy ten warunek spełniła, gdyż w czternastu załącznikach do uchwały umieszczono odrębne statuty dla poszczególnych czternastu sołectw. Pogląd ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2690/15), który 15 stycznia 2016 r. stwierdził, że do nadania statutom  jednostek pomocniczych mocy i charakteru aktów prawa miejscowego nie jest wymagane podjęcie odrębnych uchwał dla każdego z nich. NSA wyjaśnił, że żaden z obowiązujących przepisów u.s.g. nie nakazuje odrębnego głosowania nad statutami poszczególnych jednostek. Dlatego zdaniem tego sądu nie stanowi naruszenia prawa objęcie odrębnych statutów dla każdej jednostki pomocniczej jednym wspólnym aktem głosowania.

Rada gminy, zgodnie z wymogami ustawowymi, nadała każdemu z sołectw odrębny statut. Okoliczności tej nie zmienia fakt, że stało się to w ramach jednej wspólnej uchwały. Było to jedynie techniczne uproszczenie procedury uchwałodawczej. Działanie to nie miało też wpływu na prawidłowość realizacji ustawowego wymogu wyposażenia każdej jednostki pomocniczej w odrębny statut. Wśród wymogów procedury uchwałodawczej przewidzianych w art. 14 u.s.g. uregulowano kwestie wymaganego kworum, większości głosów  oraz sposobu głosowania (co do zasady jawnie). Przepis ten nie określa jednak warunku podejmowania odrębnego głosowania nad każdą z części objętych jedną  uchwałą. Gdyby więc rada nie chciała uchwalić któregoś ze statutów objętych wspólną uchwałą, znalazłoby to wyraz w negatywnym wyniku głosowania nad całą uchwałą, do której podjęcia wówczas by nie doszło. Jeżeli więc uchwała uzyskała wymaganą większość głosów, to znaczy,  że z woli tego organu uchwalono odrębne statuty dla każdego z sołectw.

Co więcej, objęcie statutów jedną uchwałą nie pozbawiło ich charakteru aktów prawa miejscowego. Ten jest bowiem zależny jedynie od tego, że w jego treści jest określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej. Załącznik do uchwały ma taką samą wagę jak sama uchwała, a zamieszczenie statutu w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu nie pozbawia tego aktu rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego (wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1356/04). Należy jednak podkreślić, że w orzecznictwie wskazuje się, iż zastosowanie takiej techniki legislacyjnej (czyli objęcie statutów jedną uchwałą) nie zasługuje na aprobatę, gdyż zaciemnia czytelność danej regulacji prawnej. Nie może ono być jednak kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznaczałoby nieważność podjętej uchwały (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/04).

Podstawa prawna

Art. 14, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl