Trwają prace nad budżetami. Zaczyna się płacz nad subwencją

Budżet państwa nie jest z gumy. Ale gdyby dało się go rozciągnąć i na subwencję oświatową rząd przeznaczyłby dwa razy tyle środków co obecnie, samorządy wydałyby je co do grosza. Starczyłoby na podwyżki dla nauczycieli, na etaty dla pedagogów czy psychologów i na pokrycie kosztów wprowadzanej drugi rok reformy. Ale dopóki tak nie jest, dopóty gminy muszą zadbać, by dochody i wydatki na oświatę się spinały. A dziś jednym z najważniejszych problemów są podwyżki dla nauczycieli. Według samorządów nawet zwiększenie subwencji w 2019 r. nie zrekompensuje im tych wydatków. A nawet dodatkowo skomplikuje sprawę, bo inni pracownicy oświaty też powinni zarabiać więcej. Ponadto dziś subwencja jest naliczana na ucznia, a nie na klasy prowadzone w szkole. Dlatego opłaca się mieć mniej klas, ale jak najwięcej uczniów w każdej z nich. Niektóre gminy chciałyby więc likwidować małe szkoły i dowozić uczniów do tych, w których dzieci jest więcej. W ten sposób oszczędziłyby na kosztach pracy nauczycieli. Na to nie pozwalają jednak kuratoria. Hamują też pomysły, by z przepełnionych podstawówek przenosić starszych uczniów do budynku dawnego gimnazjum, nawet gdy są tam lepsze warunki do nauki.

Jak widać, by zaradzić problemom, potrzebna jest rzeczowa rozmowa przedstawicieli rządu i samorządów. Zwłaszcza że – jak mówi prof. Antoni Jeżowski – konstytucyjna pomocniczość państwa nie może koncentrować się tylko na łataniu dziur, powinna raczej polegać na wspieraniu myślenia o tym, co nas czeka w edukacji w przyszłości. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl 

Samorządy dokładają coraz więcej

Subwencja oświatowa nie wystarcza jednostkom samorządu terytorialnego na zadania związane z edukacją, zwłaszcza te narzucone reformą. I gdyby nie weto kuratorów, już dziś pewnie zamykaliby szkoły

Na przełomie listopada i grudnia samorządy planują budżet na przyszły rok i chciałyby wiedzieć, ile otrzymają z budżetu państwa na zadania związane z edukacją. Tym bardziej że widzą wyraźnie – wydatków co roku jest więcej, a subwencja wszystkich nie pokrywa. Dlaczego? Dodatkowe koszty powoduje reforma oświaty, wygaszanie gimnazjów i powrót do starego typu szkół. Do tego dochodzi konieczność opłacania zajęć psychologicznych czy pedagogicznych dla uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. I wreszcie rozłożone na trzy lata, stopniowe podwyżki dla nauczycieli. Samorządy uważają, że w tej sytuacji subwencja starczy tylko na wynagrodzenia. A to oznacza, że jeszcze więcej będą dokładać do oświaty. Narzekają zarówno małe gminy, jak i te większe. Nie ma w Polsce samorządu, który przyznałby, że subwencja oświatowa w zupełności mu wystarczy. Ale o ile duże miasta jakoś sobie poradzą, o tyle dla małych gmin może to oznaczać finansową zapaść.

MEN problemu nie widzi

O tym, ile poszczególne samorządy dostaną pieniędzy, będzie wiadomo wiosną. Dziś z projektu ustawy budżetowej wynika jedynie, że subwencja oświatowa w 2019 r. wyniesie prawie 46 mld zł. Będzie to wzrost o ok. 6,6 proc. w stosunku do roku obecnego. Suma wydaje się ogromna, ale Związek Miast Polskich przekonuje, że Ministerstwo Edukacji Narodowej wraz z Ministerstwem Finansów zaniża wysokość subwencji oświatowej. Argumentuje to kolejnym etapem nauczycielskich podwyżek, który rozpocznie się od stycznia nowego roku. Z kolei Maciej Kopeć, wiceminister edukacji, uważa, że wszystko jest wyliczone bardzo dokładnie i nie ma powodów do obaw. Co więcej, przy omawianiu projektu ustawy budżetowej uznał, że samorządy w ostatnich latach miały większe wpływy z podatków lokalnych, co – jak należy domniemywać – powinno rekompensować im ewentualne braki finansowe z subwencji. Taki pogląd wyraża też szefowa resortu Anna Zalewska. W niedawnej rozmowie z TGP („Długość przerw nie będzie odgórnie ustalana w rozporządzeniu” – Tygodnik Gazeta Prwna nr 169 z 31 sierpnia 2018 r., s. C7) podkreślała, że samorząd jest wspólnotą, a nie firmą, która przynosi zyski. I zaznaczała, że ta wspólnota utrzymuje się nie tylko z subwencji, dotacji, lecz także PIT i CIT. Według wyliczeń MEN w 2017 r. samorządy z tych podatków miały o 16 mld zł więcej niż rok wcześniej. Choć faktycznie gros tych środków idzie na oświatę, to nie są to jedyne wydatki, jakie gminy finansują z wpływów podatkowych. Dlatego samorządy chcą dyskusji zarówno o wysokości subwencji, jak i jej podziale. Co więcej, wiele z nich domaga się radykalnych działań, czyli zdefiniowania i wyceny wszystkich zadań oświatowych, które realizują gminy i powiaty. MEN unika tego jak ognia. Powód? Mogłoby się okazać, że subwencja oświatowa powinna wzrosnąć nawet dwukrotnie.

JST naciskają na zmiany

Jak mówi Grzegorz Pochopień z Centrum Doradztwa i Szkoleń OMNIA, były dyrektor departamentu współpracy samorządowej MEN (więcej – patrz rozmowa), choć w skali kraju subwencja oświatowa wydaje się wysoka i wystarczająca na więcej niż tylko na pensje nauczycieli, to zdaniem przedstawicieli samorządów zasady jej podziału mogłyby lepiej oddawać rzeczywiste wydatki. – Uważają oni, że uwzględnienie w podziale subwencji oddziału klasowego czy nauczyciela mogłoby przynieść dobre efekty – mówi Grzegorz Pochopień. Podkreśla też, że wiele decyzji, które rodzą wydatki ostatecznie finansowane przez samorząd, jest podejmowanych na szczeblu centralnym. Przy czym JST nie otrzymują stamtąd stosownego wsparcia przy rozwiązywaniu konkretnych problemów na szczeblu lokalnym. – Brak jest w wielu obszarach stosownych standardów. Nie ma się co oszukiwać, od pewnego poziomu zmniejszenie wydatków na edukację nie może się odbyć bez podejmowania bardzo trudnych decyzji, takich jak likwidacja szkół czy zwolnienia nauczycieli i pracowników oświaty. Choć w ostatnich latach możliwość podejmowania takich, i tak już trudnych, decyzji przez samorządy, została mocno ograniczona przez rosnącą rolę kuratorów oświaty – tłumaczy ekspert.

Samorządy wyliczają, że właściwe zarządzanie oświatą to nie tylko zapewnienie podwyżek dla nauczycieli, lecz także konieczność zadbania o wzrost średniej płacy, dodatki motywacyjne, styczniową czternastkę. Nie można też zapomnieć o pracownikach samorządowych, którzy pracują w szkołach. No i oddzielnym palącym tematem są przedszkola, bo tam gminy mogą liczyć na subwencje wyłącznie dla sześciolatków. Dlatego JST uważają, że konieczne jest ustalenie nowych zasad podziału subwencji. I MEN chce to zrobić. Zapowiada jednak, że nowy system podziału pokaże na początku przyszłego roku. Jeśli znajdzie on zrozumienie u partnerów społecznych, czyli związkowców i samorządowców, to mógłby zacząć obowiązywać od stycznia 2020 r. Zakładając, że przed nami rok wyborczy, trudno będzie wypracować na tej płaszczyźnie konsensus, który zadowoli samorządowców.

Duże koszty małych szkół i problem podwójnego rocznika

Dla każdego samorządu subwencja rodzi inne problemy. W gminach, w których funkcjonują małe szkoły, z kilkoma lub co najwyżej kilkunastoma uczniami, lokalne władze muszą się liczyć z ogromnymi wydatkami na utrzymanie takiej placówki. Jak podkreśla Marek Olszewski, przewodniczący Związku Gmin Wiejskich RP, są to wydatki rzędu nawet 20 tys. zł na jednego ucznia, a subwencja choć jest wyższa dla takich małych placówek, to może wynieść tylko nieco ponad 8 tys. zł.

Z kolei w powiatach (a także miastach na prawach powiatów) od lat toczy się bój o uczniów przy naborze do określonych typów szkół ponadgimnazjalnych. Należy pamiętać, że główny mechanizm podziału subwencji to wędrówka pieniędzy za uczniem. A w nadchodzącym roku szkolnym będziemy mieli do czynienia z podwójnym rocznikiem w szkołach branżowych i liceach. O dostanie się do tych placówek będą się ubiegać absolwenci szkół podstawowych (ósmioklasiści), a także absolwenci gimnazjów. Nie obejdzie się bez zmian organizacyjnych, które muszą zapewnić odpowiednią liczbę klas.

Nowy podział subwencji

W MEN niemal równolegle rozpoczynają się prace nad budżetem na przyszły rok oraz nad rozporządzeniem dotyczącym podziału subwencji oświatowej. – Według obecnych zasad jest ona udzielana na każde dziecko uczęszczające do szkoły na terenie danej gminy. Natomiast powinna być dostosowana do warunków i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego i zostać naliczona – szczególnie w mniejszych szkołach – na oddział (niezależnie od liczby uczniów w oddziale). Kwota przyznawana na każdego ucznia powinna być zdecydowanie wyższa. Subwencją należy objąć również uczniów korzystających z wychowania przedszkolnego – mówi Marta Stachowiak z Urzędu Miasta w Bydgoszczy. Podobnego zdania jest Krystyna Kubiak, dyrektor gminnego zespołu ekonomiczno-administracyjnego szkół w Gołuchowie. Teraz jej dziesięciotysięczna gmina dokłada do oświaty ok. 3 mln zł. Marta Stachowiak idzie jeszcze dalej: – Jeśli na terenie danej gminy funkcjonują młodzieżowe domy kultury, poradnie psychologiczno-pedagogiczne, to w subwencji powinna być naliczona dodatkowa kwota, np. według liczby dzieci korzystających z tego typu jednostek oświatowych.

Edukacja kosztuje

Kłopotliwy algorytm

Samorządy wskazują jeszcze inne problemy. – Kwota subwencji oświatowej jest ustalana w budżecie państwa, a algorytm jej podziału określa jedynie, jaka jej część trafi do danej jednostki samorządu. Oznacza to, że jakiekolwiek zmiany algorytmu nie powodują zwiększenia ogólnej puli środków, lecz jedynie sprawiają, że dana jednostka samorządu otrzymuje więcej środków kosztem innej. Dodatkowo metoda podziału subwencji jest bardzo niestabilna, zmienia się z roku na rok – wskazuje Agata Latacz, kierownik referatu ekonomicznego w wydziale edukacji Urzędu Miasta w Częstochowie. Według niej obecna postać algorytmu nie spełnia oczekiwań wszystkich zainteresowanych stron, ale jest na tyle skomplikowana, że racjonalna dyskusja na temat jej wad i zalet staje się bardzo trudna. Algorytm nadal opiera się w dużej mierze na zryczałtowanych kosztach kształcenia uczniów czy opieki nad wychowankami. Powoduje to, że dochody otrzymywane z tytułu subwencji są niewspółmierne do kosztów ponoszonych w związku z realizacją zadań a różnicę musi sfinansować JST z własnych dochodów. – Wbrew powszechnemu wrażeniu algorytm przesądzający o wysokości środków z subwencji, jakie trafią do poszczególnych jednostek, nie jest algorytmem naliczania subwencji, ale podziału tej subwencji. Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której środki są konsekwencją ustalonych potrzeb. Kwota części oświatowej subwencji ogólnej ustalana jest w budżecie państwa, a algorytm jedynie określa, jaka jej część trafi do danej gminy czy powiatu – zauważa Beata Gołuszka, kierownik Centrum Usług Wspólnych w Suchej Beskidzkiej. – W wielu przypadkach prowadzi to do powstania luki między dochodami a kosztami, którą musi pokryć gmina – dodaje. Jednak Olga Mazurek-Podleśna z Urzędu Miasta w Lublinie – podobnie zresztą wypowiadają się przedstawiciele Warszawy i Wrocławia – mówi, że zanim zacznie się rozmowę o szczegółach, trzeba podnieść wymiar subwencji oświatowej. – Potem można byłoby dążyć do zbliżenia wartości wag do faktycznych kosztów funkcjonowania jednostek – dodaje.

opinia eksperta

Kuratoria torpedują potrzebne zmiany ekonomiczne

Leszek Świętalski sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP

Przyszły rok szkolny będzie szczególnie ciężki. Ministerstwo Edukacji Narodowej nie dostrzega tego, że to właśnie w 2019 r. skumulują się negatywne skutki reformy oświaty, zlikwidowane zostaną gimnazja, nastąpi zderzenie roczników w szkołach ponadpodstawowych. Jedna sprawa to brak środków finansowych na te zmiany w ramach subwencji oświatowej. Ale nie tylko o to chodzi. Bo większym problemem jest praktyczne ubezwłasnowolnienie samorządów w kwestii organizacji szkół. Organy prowadzące szkoły są w podejmowaniu decyzji blokowane przez kuratoria. A te nie zgadzają się np. na zmiany w sieci szkół. Często mówią: nie, bo nie. Na przykład szkoła podstawowa po rozszerzeniu do ośmiu klas pęka w szwach, ale kuratorium nie zgadza się na przeniesienie starszych uczniów do obiektu gimnazjalnego. Bo nauka nie może odbywać się w dwóch miejscach. Nawet w sytuacji, gdy budynek gimnazjum dysponuje lepszymi pracowniami do nauki chemii, fizyki czy biologii i lepszą bazą sportową niż podstawówka. W takiej sytuacji trzeba znaleźć pieniądze na przygotowanie takich pracowni w podstawówce, nie można wykorzystać istniejącej bazy. Małym gminom jest jeszcze trudniej. Kuratoria nie dają zgody na zlikwidowanie klasy, gdy ta liczy np. siedmiu uczniów i możliwe jest dowożenie uczniów do większej placówki. Jednocześnie nakazują podział klasy, gdy są w niej więcej niż dwie osoby ponad 25 dzieci. Czyli mamy kilku-, kilkunastoosobowe klasy. A wiadomo, że w oświacie najdrożsi są nauczyciele i tablica. Rząd nie wprowadził też wciąż definicji małej szkoły. Do tego dochodzi źle widziane przez kuratorów, którzy oceniają arkusze organizacji szkół, dodawanie nauczycielom godzin ponadwymiarowych. Ma to zapobiec ich zwalnianiu, ale jednocześnie generuje potężne koszty. Gdyby można było im dołożyć np. siedem godzin dodatkowych, byłoby znacznie taniej. To wszystko powoduje, że wiejska oświata kosztuje znacznie więcej, niż mogłaby. I właśnie to stawia małe, niezamożne gminy w tak trudnej sytuacji. Bo chociaż chciałyby gospodarować oszczędniej, to nie mogą. Tym samym w tarapaty finansowe mogą popaść nawet te gminy, które dotychczas racjonalnie wykorzystywały pieniądze z subwencji oświatowej i nie musiały sięgać po znaczące wsparcie z własnych, często bardzo skromnych funduszy.

©℗

Not. ZJ

Podwyżki dla nauczycieli sfinansuje rząd?

Obiecane podwyżki dla nauczycieli, o czym pisaliśmy już wcześniej, są solą w oku samorządów. Wiele JST dokładnie przeanalizowało koszty osobowe w swoich placówkach. – Wydatki z tytułu wzrostu płac w szkołach, przedszkolach i placówkach oświatowych wyniosły w tym roku 2 834 643 zł. Subwencja nie uwzględniła wszystkich skutków wzrostu płac. Planowane wydatki na płace i pochodne w 2018 r. – według stanu na październik – wynoszą 89 302 643 zł. Tymczasem subwencja na ten rok wyniosła 86 268 913 zł, co pokrywa 96,6 proc. wydatków osobowych – wylicza Łukasz Czech, z Urzędu Miasta w Łomży. I dodaje, że w projekcie budżetu na 2019 r. dla miasta zakłada się wydatki osobowe na poziomie 98 163 354 zł (przy ustaleniu stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli na poziomie obowiązującym w październiku 2018 r., a zatem nie uwzględniając 5 proc. podwyżki w 2019 r.), tymczasem subwencja planowana jest na poziomie 94 097 722 zł. – Z pewnością po raz kolejny nie zabezpieczy ona wydatków płacowych – prognozuje Czech. Podobnie jest we Wrocławiu. – Projektowana część oświatowa subwencji ogólnej dla Wrocławia na 2019 r. wynosi 631 544 234 zł i jest wyższa o 50 825 114 zł od przyznanej części oświatowej subwencji ogólnej na 2018 r., ale to i tak nie pokryje kosztów. Na razie brak informacji, w jaki sposób MEN wyliczył subwencję oświatową na 2019 r., a także nie ma opisu zadań, których ona dotyczy. Nie można także określić, jaką część subwencji oświatowej stanowią środki na obiecane podwyżki wynagrodzeń dla nauczycieli – mówi Maja Wysocka z tamtejszego magistratu.

Jednak, mimo zgłaszanych zastrzeżeń, gminy wiedzą, że zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników oświatowych jest ich obowiązkiem. – I niezależnie od tego, czy środki naliczane w ramach części oświatowej subwencji ogólnej są, czy też nie są adekwatne do faktycznych kosztów podwyżek, należne nauczycielom wynagrodzenia zostaną wypłacone w wysokości i w terminach wynikających z przepisów prawa – zapewnia Marta Bartoszewicz z Urzędu Miasta w Olsztynie. O tym, że środków zabraknie, jest przekonana Maria Strońska, dyrektor gminnego zarządu oświaty i wychowania w Prudniku. Jak wyjaśnia, wynika to z faktu, że w subwencji nie uwzględniono wynagrodzeń nauczycieli realizujących zadania z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej, udzielanej w szkołach uczniom niemającym orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Dlatego samorządy chcą, by podwyżki wziął na siebie rząd, z budżetu centralnego. – Wszelkiego rodzaju zmiany przepisów ustawowych dotyczących podwyżek wynagrodzeń powinny być finansowane bezpośrednio według faktycznych kosztów tych podwyżek wykazanych przez gminy, np. na podstawie wniosku gminy do MEN – proponuje Marta Stachowiak. ©℗

opinie ekspertów

Do każdej złotówki na oświatę samorząd z własnej kasy dodaje 44 grosze

Marek Wójcik pełnomocnik zarządu Związku Miast Polskich ds. legislacji

Wzrost subwencji oświatowej o 6,6 proc. jest zbyt niski, nie oddaje bowiem faktycznego wzrostu kosztów realizacji zadań oświatowych przez samorządy terytorialne. Bieżące wydatki i dochody oświaty rosną nieprzerwanie od wielu lat, przy czym nieustannie wzrasta też różnica między tymi dwiema wielkościami. W ujęciu procentowym wygląda to następująco.

W latach 2010–2014 wyliczony dla wszystkich samorządów wskaźnik nadwyżki wydatków nad dochodami oświaty prawie się nie zmieniał i wynosił ok. 36 proc. To znaczy, że – mimo wzrostu kwot – bieżące wydatki oświatowe samorządów były w tych latach stale o 36 proc. większe od subwencji i innych dochodów oświaty. W 2015 r. wskaźnik nadwyżki wydatków nad dochodami wyraźnie się zwiększył (o niespełna 1,5 pkt proc.), a w 2017 r. gwałtownie skoczył aż o ponad 5 pkt proc., do rekordowego poziomu 43,6 proc. Można więc powiedzieć, że przeciętny samorząd do każdej złotówki, którą dostał od państwa na utrzymanie szkół, przedszkoli i innych jednostek oświatowych lub „zarobił” dzięki posiadaniu tych jednostek (np. z wynajmu powierzchni oświatowych w budynkach), musiał w 2017 r. dołożyć prawie 44 grosze z innych źródeł.

Jeszcze jedno porównanie. W 2011 r. największa grupa samorządów mieściła się w przedziale nadwyżki wydatków nad dochodami od 30 proc. do 40 proc., a w 2017 r. dominowała nadwyżka pomiędzy 40 proc. a 50 proc. Istotnie wzrosła liczba samorządów dopłacających do oświaty z dochodów własnych od 50 proc. do 70 proc. W 2011 r. 200 samorządów nie dołożyło do subwencji ani złotówki, ale w 2017 r. było takich tylko 37! Dlatego potrzeba zagwarantowania dodatkowych, znacznych środków na skutki zmian w systemie oświaty.

Projekt rozporządzenia o podziale subwencji powinien być analizowany wspólnie z projektem budżetu

Tadeusz Kołacz wiceburmistrz Chrzanowa, były naczelnik wydziału edukacji w Urzędzie Miejskim

Wyłącznie w powiecie subwencja może wystarczać na płace i wydatki, bo świadomy swych możliwości powiat może realizować nabór do klas szkół ponadgimnazjalnych czy ponadpodstawowych na poziomie powyżej 30 uczniów w oddziale. A że subwencja jest naliczana na ucznia, a nie na oddziały, to im więcej uczniów, a mniej oddziałów, tym mniejsze wydatki. Inaczej sprawa ma się z oświatą gminną, która realizuje zadania w dziedzinie szkół podstawowych i gimnazjalnych oraz wychowania przedszkolnego. Tu funkcjonuje rejonizacja, a ta powoduje potężne dysproporcje wydatków. Gmina bowiem musi przyjąć każdego ucznia z rejonu, co utrudnia tworzenie ekonomicznie uzasadnionej sieci szkół.

Naprawy wymaga cały oświatowy system prawny, a w szczególności następujące kwestie:

1. Obowiązek limitowania liczby uczniów w klasach 1–3 szkoły podstawowej – dotknął on przede wszystkim gminy mniejsze, z rozdrobnioną siecią szkół. Dawniej, jeśli w małej wiejskiej czy sołeckiej szkole w roczniku było od 10 do 30 uczniów, tworzono jeden oddział. Teraz trzeba tworzyć klasy nie większe niż 25 uczniów, więc często kilkunastoosobowe. Tymczasem jeden etat nauczycielski, zakładając, że jest to nauczyciel dyplomowany, a takich mamy najwięcej, kosztuje ok. 72 tys. zł rocznie. (z kosztami ZUS-u, kosztami pracodawcy i funduszu pracy). Pomnóżmy tę wartość przez liczbę dodatkowych oddziałów i mamy znaczny wzrost kosztów JST, którego subwencja nie wyrówna.

2. Wzrastająca liczba orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów z niepełnosprawnością – oznacza to więcej wydatków po stronie samorządów i jest m.in. efektem wyłączenia zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej z zajęć, które nauczyciel wykonywał dotychczas w ramach swego etatu. Teraz gmina musi płacić za nie dodatkowo.

3. Niewystarczająca dotacja przedszkolna. A przecież na gminach ciąży obowiązek przyjęcia do przedszkola wszystkich chętnych dzieci w wieku 3‒6 lat.

4. Różnice w wynagrodzeniach pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych, które prowadzą do wielu konfliktów.

Projekt rozporządzenia o podziale subwencji powinien być analizowany wspólnie z projektem budżetu. Samorządy powinny znać i rozumieć skomplikowany algorytm subwencji, by w dyskusji nad finansowaniem wydatków oświatowych mieć rzeczowe, a nie emocjonalne argumenty.

Wydłużenie cyklu edukacyjnego wymaga perspektywicznego myślenia

 

prof. Antoni Jeżowski z Instytutu Badań w Oświacie, były dyrektor szkoły i samorządowiec

Zapisy w ustawie o dochodach JST są przestarzałe. W sprawie subwencji przyjmuje się dane z konkretnego roku, czyli tak naprawdę według stanu na wrzesień roku ubiegłego, zamiast oglądu bardziej adekwatnego do dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości, czyli retrospektywnego i perspektywicznego. Cykl dydaktyczny to okres pobytu ucznia w szkole. Należy też wziąć pod uwagę sytuacje demograficzną. A na podstawie danych GUS dokładnie widać, co nas czeka w najbliższych kilkunastu latach (patrz wykres).

Przyjmując 2015 r. za bazowy (mieliśmy wtedy zmianę ekipy rządzącej), to w grupie wiekowej przedszkolnej czeka nas tylko spadek. Natomiast w grupach szkolnych, przed spadkiem, są kolejne dwie fale wyżu, i to sięgającego 10‒15 proc., bez uwzględniania „podwójnego rocznika”.

Opłakane efekty prognoz MEN widać gołym okiem. Pozornie najmniejsze zmartwienie mają gminy, które prowadziły zespoły podstawówka plus gimnazjum, gdyż w efekcie końcowym ubywa im jeden rocznik. Oczywiście jest to pewne uproszczenie, gdyż przywrócenie w małych, terenowych szkołach podstawowych w środowisku wiejskim ośmiu klas spowodowało, że liczba mało licznych, nieefektywnych edukacyjnie i ekonomicznie oddziałów szkolnych wzrosła niepomiernie. Tymczasem subwencja w Polsce liczona jest na ucznia, a organy prowadzące ponoszą koszty liczone na oddział. Gdy liczba oddziałów wzrasta – mimo spadającej liczby uczniów – może być tylko gorzej.

Spore wyzwane czeka powiaty, bo przez kilka lat przez prowadzone przez nich szkoły będzie przetaczał się jak walec w postaci podwójnego rocznika. Z jednej strony to kwestia miejsc dla uczniów na okres w sumie przejściowy, z drugiej – koncentrowanie się na zaspokojeniu presji środowiska, by były miejsca i to w najlepszych szkołach, z ogromną szkodą dla jakości i efektywności nauczania. Zaklinanie rzeczywistości i – co już się dzieje – obarczanie winą za wszystkie niedostatki samorządów budzi ich naturalny protest i powoduje trudne do zakwestionowania eskalowanie oczekiwań.

A w najtrudniejszej sytuacji znaleźli się Bogu ducha winni nauczyciele. Dotychczasowy etat nauczyciela fizyki, chemii, historii, biologii itp. w zbiorczych klasach gimnazjalnych zamienili na tzw. etat łączony – jeżdżą swoimi autami od szkoły do szkoły, ucząc po kilka godzin w jednej z nich, tych samych uczniów po kilku w klasie, nie mając do dyspozycji najbardziej elementarnych pomocy szkolnych. Dyrektorzy szkół wiejskich zdają zaś egzamin z budowania sieci – jeszcze nigdy dotychczas nie zsynchronizowano tak dziennych planów lekcji, by nauczyciele mogli w czasie „przerwy” pokonać te kilka kilometrów. Jak to się odbije na jakości pracy wychowawczej szkół i na dyżurach nauczycieli podczas przerw? Na razie trwa zmowa milczenia. Ważne, że reforma jest dużym sukcesem.

Jak będzie się zmieniała liczebność dzieci i młodzieży w placówkach oświatowych

Jedną czwartą kosztów ponoszą samorządy

Choć kwoty przeznaczane corocznie na oświatę stanowią jeden z największych wydatków w budżecie państwa, to nie pokrywają wydatków oświatowych JST. Starczają głównie na wynagrodzenia dla nauczycieli

Corocznie minister edukacji narodowej wydaje rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzenie, a właściwie jego załącznik, zawiera skomplikowane przeliczniki i tabele, zgodnie z którymi dokonuje się konkretnego podziału kwoty zapisanej w budżecie, na części przypadające każdej jednostce samorządowej. Pod uwagę bierze się m.in. typy szkół i uczniów, ich liczbę, niepełnosprawności i wiele innych wskaźników. Jednak rozporządzenie to tylko ogólne wskazania i algorytmy dla określenia kwot finansowania, które wymagają uszczegółowienia dla każdej gminy czy powiatu. Ten podział materializuje się w postaci tzw. metryczek subwencji, które ministerstwo przygotowuje dla danej JST. Trafiają one do samorządów zwykle między lutym a kwietniem danego roku budżetowego.

Metryczka, jako dokument podsumowujący, a jednocześnie dzielący całą subwencję dla JST na poszczególne zadania, składa się z kilku zasadniczych elementów. Podstawowe znaczenie ma finansowy standard A. Jest to kwota, która została obliczona przez podzielenie kwoty bazowej subwencji, wynikającej z ustawy budżetowej, przez przeliczeniową liczbę uczniów w skali kraju. W 2018 r. kwota finansowego standardu A wynosi 5409 zł. Drugim wskaźnikiem dla każdej JST jest wskaźnik korygujący Di, który jest określony według dochodów danego samorządu i służy do wyrównywania występujących między nimi różnic. Wskaźnik ten oscyluje wokół wartości 1 (bogatsze JST poniżej 1, a biedniejsze nieco powyżej). Jest to jednak kwota podstawowa, która ma zastosowanie do niektórych kategorii uczniów, gdyż ten wskaźnik jest zwiększany lub zmniejszany przez zastosowanie wag przeliczeniowych. Wagi te określają wszystkie zadania szkolne i pozaszkolne, jakie są finansowane z budżetu, zawierają odpowiednie przeliczniki, np. dla uczniów szkół ponadpodstawowych ogólnokształcących i zawodowych, słuchaczy szkół policealnych, uczniów szkół wiejskich oraz z różnego rodzaju niepełnosprawnościami.

Po zastosowaniu odpowiedniej wagi metryczka określa kwoty subwencji na uczniów określonych rodzajów szkół w danej JST. Ta kwota ogólna jest przewidziana nie tylko dla uczniów szkół publicznych, prowadzonych przez ten samorząd, lecz także szkół niepublicznych mających uprawnienia szkoły publicznej. Kwoty te stanowią dochody samorządów, zapisywane po stronie dochodowej w budżecie.

Za mało na prowadzenie szkół

Można obiektywnie powiedzieć, że kwoty wydatkowane corocznie na oświatę stanowią jeden z największych wydatków w budżecie państwa, jednak nie jest to całość wydatków na oświatę ponoszona w skali kraju. Resztę dokładają samorządy.

Na co mogą zostać przeznaczone środki subwencji przypadające na statystycznego ucznia? Podstawowym wydatkiem są wynagrodzenia nauczycielskie. Te określa ustawa z 26 stycznia 1982 r. ‒ Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.) i rozporządzenia wykonawcze. Mechanizm obliczania zależy od stopnia awansu zawodowego, różnych dodatków, ale w istocie oparty jest na zasadzie określania podstawy według kwoty bazowej, wynikającej z Karty nauczyciela i z ustawy budżetowej, oraz stawki procentowej zależnej od stopnia awansu. Reszta środków, jakie mogą zostać po nauczycielskich wynagrodzeniach, musi pokryć pozostałe koszty prowadzenia szkół. I tu właśnie rozjeżdżają się kwoty subwencji i rzeczywiste koszty prowadzenia szkół.

Od lat samorządy narzekają, że stawki subwencji nie pozwalają na pełne sfinansowanie nałożonych na nie zadań. Szczególnie reformy ostatnich lat, polegające na likwidacji szkół gimnazjalnych i wydłużeniu czasu nauki w szkołach podstawowych i średnich, spowodowały zwiększone wydatki. Wprawdzie budżet dokłada pewne środki, w 2018 r. przyznano samorządom 172,3 mln zł na ten cel, to jednak zdaniem samorządowców co roku na cele oświatowe przeznaczają znacznie więcej, niż otrzymują. W roku 2018 r. ta różnica szacowana jest na ok. 10 mld zł.

Różnice przeznaczane są obecnie przede wszystkim na załagodzenie skutków zmian, dostosowanie budynków szkolnych do nowych potrzeb, odprawy wypłacane zwalnianym nauczycielom, a zapewne w niewielkim stopniu mogą być skierowane na poprawę warunków wynagradzania nauczycieli czy prowadzenia nauki szkołach. Bo zgodnie z wyliczeniami subwencja ma wystarczać na podstawowe wynagrodzenia, a już ich zwiększania może się odbywać tylko z innych, własnych środków samorządów.

Bardzo ciekawych wyliczeń dokonał Związek Nauczycielstwa Polskiego. Kwota bazowa, która służy do wyliczania wynagrodzeń nauczycieli, wynosząca od kwietnia 2018 r. 2900,20 zł, w 2019 r. ma wynieść 3045,21 zł, czyli wzrośnie o 145,01 zł. Kwota bazowa służy do obliczania średnich wynagrodzeń, które określa art. 30 Karty nauczyciela. Subwencja oświatowa na 2019 r. ma wynieść 45 907 494 tys. zł, czyli wzrosnąć o 2832 mln zł. Jednak sam wzrost wynagrodzeń nauczycieli szacuje się na ok. 2869 mln zł. Samo to już oznacza poważną lukę w budżetach samorządów.

I na inwestycje niewystarczająco

Poza zakresem subwencjonowania pozostaje przede wszystkim działalność inwestycyjna samorządów. Zmiany w szkolnictwie i wydłużenie okresu nauki w szkołach podstawowych i średnich spowodowały zwiększenie, już od zeszłego roku, liczby uczniów. Uczniów, którzy dotychczas odchodzili po sześciu lub trzech latach nauki, teraz trzeba przytrzymać o rok czy dwa dłużej w budynkach, które często nie są przystosowane do takiej liczby dzieci. Oczywiście MEN twierdzi, że przecież zostają puste budynki po likwidowanych gimnazjach, ale wszyscy wiedzą, że proces tworzenia nowych szkół w tych miejscach jest długotrwały i kosztowny.

Kiedy dotacje

Pojęcia subwencji i dotacji często są mylone albo używane zamiennie przez osoby prowadzące niepubliczne placówki oświatowe. Najkrócej można wyjaśnić, że subwencja to środki, jakie z budżetu państwa otrzymują budżety samorządów, podczas gdy dotacja to dofinansowanie z budżetu samorządu dla niepublicznych jednostek oświatowych. Jednak w wielu przypadkach środki dotacyjne mają niemal bezpośrednie pokrycie w subwencji.

Dotacje udzielane jednostkom niepublicznej oświaty ze względu na sposoby ich ustalania można podzielić na dwie kategorie. Pierwszą stanowią dotacje, których ustalenie następuje w oparciu o kwoty przewidziane w subwencji oświatowej na prowadzenie szkół danego rodzaju, względnie na określonych uczniów. Dotacje takie udzielane są dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, zarówno tych, w których realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, jak i pozostałych (szkół dla dorosłych, stacjonarnych i zaocznych). Także dotacje przypadające na uczniów niepełnosprawnych w szkołach, placówkach i przedszkolach określane są w wysokości nie niższej niż odpowiednie stawki przewidziane w subwencji oświatowej.

Do drugiej kategorii należy zaliczyć dotacje, których ustalenie następuje na podstawie kosztów ponoszonych przez samorząd na prowadzenie własnych szkół i placówek tego samego rodzaju i typu. Po zmianach w finansowaniu szkolnictwa dla dorosłych, które poprzednio było dotowane właśnie według metody kosztowej, a obecnie zgodnie ze stawkami określonymi w subwencji, w zasadzie metoda ta ma zastosowanie do dotacji udzielanych na wychowanie przedszkolne oraz w odniesieniu do niektórych typów placówek.

Metoda ustalania dotacji w oparciu o stawki subwencyjne prowadzi w praktyce do dosyć prostego mechanizmu przekazywania przez samorządy do jednostek niepublicznych (i publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i prawne, niebędące JST) tych samych pieniędzy, jakie samorząd otrzymuje w ramach subwencji oświatowej. Gmina np. dostaje w ramach subwencji określone środki dla wszystkich uczniów szkół podstawowych na jej terenie i taką samą kwotę przypadającą na jednego ucznia przekazuje szkołom niepublicznym według liczby uczniów w tych szkołach. Ale trzeba zaznaczyć i podkreślić, że samorząd nie jest w znaczeniu prawnym pośrednikiem w przekazaniu tych środków. Dotacje dla oświaty niepublicznej pochodzą z budżetu własnego samorządu, a subwencja stanowi dochód budżetowy, który i tak rozpływa się w masie wszystkich dochodów. Wobec tego dotacje w sensie finansowym odrywają się do subwencji.

Subwencje oświatowe mają także pewne wady. Kwota subwencji, gdy trafi już do samorządu, stanowi jego własne środki. Przekazanie w postaci dotacji dla placówek niepublicznych zmienia ich charakter. Uwidacznia się to szczególnie w kontrolach prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych przez niepubliczne szkoły i placówki. Gdy w wyniku kontroli zostanie ustalone, że część dotacji wydatkowana została nieprawidłowo, niezgodnie z przeznaczeniem, środki te wracają do budżetu samorządu, a nie do budżetu państwa. Zapewne gdyby po zwrocie takiej dotacji (pochodzącej z subwencji) środki miały wrócić do budżetu państwa, gorliwość samorządów w ściganiu za wydatkowanie dotacji znacząco by spadła.

Rola w dofinansowaniu wychowania przedszkolnego

Subwencja w zasadzie nie finansuje zadań przedszkolnych. Wyjątkiem są dzieci sześcioletnie, uczestniczące w obowiązkowym wychowaniu przedszkolnym, oraz dzieci niepełnosprawne. W zakresie dofinansowania wychowania i kształcenia dzieci niepełnosprawnych rola subwencji jest znacząca, a środki z niej stanowią niemal całkowitą kwotę przeznaczaną na kształcenie specjalne. Samorządy powinny bowiem dotować każde dziecko niepełnosprawne w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla tej jednostki samorządu. I znowu to finansowanie stanowi o równości kwot dotacji dla poszczególnych wag niepełnosprawności w skali kraju. Nie może być przecież tak, że dziecko niepełnosprawne otrzymuje w różnych gminach całkowicie inne kwoty dotacji.

W praktyce takie dotowanie także nie odbywa się bez problemów. Najczęściej spotykanymi nieprawidłowościami są odmowy udzielenia dotacji na tych uczniów szkoły czy przedszkola, którzy nie zostali wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na 30 września roku poprzedniego. Na podstawie bowiem tej informacji samorządy otrzymują subwencję na uczniów niepełnosprawnych, których liczba i rodzaje niepełnosprawności wykazane są właśnie w SIO na tę datę. Samorządy odmawiają wypłaty dotacji, twierdząc, że same nie otrzymały subwencji na te dzieci. Trzeba jednak podkreślić, że praktyki tego rodzaju są niezgodne z prawem. Dotacje muszą być bowiem wypłacone na każdego ucznia niepełnosprawnego, także na tych, którzy rozpoczęli naukę w szkole czy przedszkolu po wpisaniu informacji do SIO i nie zostali wykazani do celów subwencji. Dotacja wypłacana jest bowiem bezpośrednio z budżetu samorządu. W razie nieotrzymania subwencji w odpowiedniej kwocie samorząd musi dołożyć resztę środków już z kasy własnej, ale ma prawo do ubiegania się o dodatkowe środki z rezerwy, wynoszącej 0,4 proc. kwoty części oświatowej subwencji.

WAŻNE W 2018 r. różnica między tym, co samorządy otrzymują, a tym, co wydatkują, szacowana jest na ok. 10 mld zł. To znaczy, że samorządy dokładają z własnych środków około jednej czwartej do otrzymanej subwencji.