Administracja Skarbowa ma wesprzeć gminy w dużych sporach

Projekt przepisów wprowadzających nową ordynację podatkową przewiduje utworzenie Centrum Kompetencyjnego Podatków Lokalnych, które miałoby wesprzeć gminy w sprawach podatkowych. Skąd pomysł na jego powstanie?

Bardzo często gminy są za słabe w sporach z dużymi podmiotami, biorąc pod uwagę poziom tych sporów i stopień ich skomplikowania. Przykładem są budowle sieciowe, wiatraki i inne tego typu obiekty. Stąd pomysł, aby gminne organy podatkowe, czyli wójta, burmistrza i prezydenta miasta, którzy prowadzą postępowania, wspomagali przedstawiciele Krajowej Informacji Skarbowej. Centrum byłoby jednostką wewnętrzną Krajowej Administracji Skarbowej.

Jakie zadania miałoby wypełniać CKPL?

Zakładaliśmy, że będzie ono realizować trzy zadania. Po pierwsze, miałoby przekazywać informacje gminom o tym, co się dzieje w zakresie podatków lokalnych w sądach, Trybunale Konstytucyjnym, a także w zakresie interpretacji ogólnych i indywidualnych dotyczących podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego, podatku od środków transportowych i opłat lokalnych.

Przewidywaliśmy też, że interpretacje indywidualne w zakresie podatków lokalnych będzie wydawał dyrektor KIS (obecnie wójt, burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie interpretacji centrum mogłoby wskazywać gminom problemy, na które powinny zwrócić uwagę.

Jakie pozostałe zadania realizowałoby centrum?

Drugim zadaniem powinno być wspomaganie w prowadzeniu spraw. Chodzi jednak nie o wszystkie sprawy, a jedynie te o zasięgu ogólnopolskim. Obecnie taką sprawą jest opodatkowanie podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych. Wcześniej poważne spory dotyczyły budowli sieciowych (np. telekomunikacyjnych), a jeszcze wcześniej wyrobisk górniczych. W tego typu sprawach pracownicy KIS pomagaliby je prowadzić gminom.

Trzecim obszarem byłoby zastępstwo procesowe w postępowaniu sądowo -administracyjnym. Gminy miałyby uzyskać prawo zaskarżania decyzji samorządowego kolegium odwoławczego (organ II instancji od decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do sądu. Mogłyby wnioskować o to, aby w sądzie reprezentował ich interesy odpowiednio do tego przygotowany pracownik KIS.

Centrum miałoby być uzależnione od KIS. Czy to nie ograniczałoby władzy samorządowych organów podatkowych?

Dyskutowaliśmy o tym w trakcie prac komisji kodyfikacyjnej. Jeśli chodzi o funkcję informacyjną, to tu nie ma problemu, ponieważ gminy mogłyby korzystać z informacji KIS lub nie. Byłoby to dobrowolne, nie byłoby obowiązku. Sądzę, że przekazywane informacje byłyby uporządkowane, np. tematycznie. Jeśli chodzi o kwestie wspomagania gmin w prowadzeniu spraw lub zastępstwa procesowego, to gminy musiały składać wniosek do dyrektora KIS.

Dyrektor KIS będzie miał obowiązek udzielić takiej pomocy?

Nie. To, że gminy będą o nią prosiły, nie oznacza jeszcze, że ją otrzymają. To KIS będzie typowała, które sprawy mają charakter ogólnopolski. W sporach o opodatkowanie wiatraków wniosek gmin o pomoc byłby np. zasadny i zostałby zaakceptowany. Dzięki temu dyrektor KIS wyznaczyłby gminie zastępcę procesowego do prowadzenia sprawy przed sądem administracyjnym. Natomiast dyrektor KIS nie będzie się zajmował sprawami trudnymi, ale indywidualnymi, występującymi na terenie jednej gminy. Trudne, ale jednostkowe sprawy dalej więc będą leżały w kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Jeśli jednak będzie on widział, że sprawa jest poważna, a jego zasoby kadrowe są ograniczone, to powinien napisać wniosek do KIS z prośbą o pomoc. W efekcie, jeśli problem faktycznie jest poważny, a sprawa ma charakter ogólnopolski, z centrum powinien zostać oddelegowany radca prawny czy doradca podatkowy, który będzie pomagał wójtowi prowadzić sprawę. Nie chodzi o przejmowanie sprawy, ale o pomoc. Jeśli spór dojdzie do etapu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to pomocą ze strony centrum będzie zastępstwo procesowe za wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Dlaczego pomoc ma dotyczyć jedynie dużych, ogólnopolskich spraw?

Mamy w Polsce ok. 2,5 tys. gmin, a każda ma swoje mniejsze lub większe problemy. Pomoc wszystkim i w każdej sprawie byłaby po prostu niewykonalna. Z tymi małymi, lokalnymi sprawami gminy będą musiały sobie radzić we własnym zakresie, tak jak do tej pory.

Czy centrum mogłoby być również pomocą kadrową dla samorządów w przypadku pojawiających się wakatów na stanowiskach obsługi prawno-podatkowej w gminie?

Nie. Zmiana miałaby być wprowadzona do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Powinno z niej wynikać, że jednym z zadań KAS jest pomoc gminom w zakresie informacyjnym oraz pomoc na etapie prowadzenia trudnych sporów. To i tak prawdopodobnie będzie masa spraw (z ok. 2,5 tys. gmin), z którą będzie musiało zmierzyć się kilka osób w KAS.

Ma to jednak sens, ponieważ obecnie samorządy starają się tworzyć związki międzygminne do różnych spraw. W ostatnim czasie np. kilka gmin postanowiło wspólnie działać w sprawie dotyczącej opodatkowania farm wiatrowych. Złożyły skargę do Trybunału Konstytucyjnego.

Pozostańmy przy wiatrakach. Jest to sprawa ogólnopolska, poważna, ale po drugiej stronie może być Skarb Państwa, od którego gminy będą żądały rekompensat za utracone wpływy (chodzi o wprowadzenie 29 czerwca 2018 r. zmian w opodatkowaniu wiatraków z mocą wsteczną, od 1 stycznia). Gdyby proponowane regulacje już obowiązywały, to KIS (a więc organ centralny) pomagałaby gminom w sporze z władzą centralną? (patrz ramka „NSA: Wiatraki w 2017 roku opodatkowane w całości”)

To jest sprawa zupełnie odrębna. KIS w takich przypadkach nie świadczyłaby pomocy, ale nie dlatego, że byłby to spór ze Skarbem Państwa, tylko dlatego, że to jest spór cywilnoprawny. Centrum kompetencyjne będzie pomagało jedynie w sprawach administracyjnych, a nie cywilnych. Gmina nie może więc zaskarżyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji Skarbu Państwa, bo takich decyzji de facto nie ma i nie będzie. W przypadku wiatraków gmina może mieć jedynie roszczenia cywilno prawne skierowane do Skarbu Państwa o to, że państwo wprowadza zmiany przepisów z mocą obowiązującą od 1 stycznia. Zastępstwo procesowe KIS będzie dotyczyło jedynie spraw, o których mowa w art. 50 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Dotyczy on skarg do sądów administracyjnych. A więc tylko w tych przypadkach możliwe będzie zastępstwo procesowe KIS dla gmin.

Obecnie KIS nie ma kompetencji do wypowiadania się w sprawach podatków i opłat lokalnych. Czy utworzenie CKPL oznaczałoby konieczność zatrudnienia ekspertów od podatków lokalnych?

Pomysł jest taki, aby wszystkie interpretacje indywidualne, w tym dotyczące podatków gminnych (od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych), wydawał dyrektor KIS. Obecnie uprawnienia takie ma każdy wójt, burmistrz i prezydent miasta, co oznacza, że w zakresie podatków lokalnych mamy ok. 2,5 tys. organów podatkowych. To jest nienormalne, zwłaszcza przy sprawach dotyczących np. obiektów sieciowych czy rurociągów przebiegających przez terytorium np. 500 gmin. Inny przykład dotyczy wspomnianych wiatraków. Większość gmin uważała, że od 1 stycznia 2017 r. opodatkowany jest cały wiatrak (części techniczne i budowlane), a jedynie kilka, że opodatkowane są jedynie części budowlane (fundament i maszt). To jest sytuacja niedobra zarówno dla gmin, jak i podatników. Istnieje więc potrzeba centralizacji. W związku z tym komisja kodyfikacyjna zaproponowała, by interpretacje indywidualne również w podatkach gminnych wydawał dyrektor KIS. W efekcie będzie miał on wiedzę o problemach z podatkami i opłatami lokalnymi, a więc będzie mógł wspomagać informacyjnie gminy. Co więcej, jeśli jeden organ będzie wydawał interpretacje, to nie powinno być rozbieżnych stanowisk w poszczególnych sprawach. Dyrektor KIS będzie mógł również interpretować uchwały rad gmin, które ustalają przecież prawo lokalne, dotyczące danego terenu. Uchwały te są jednak oficjalnie publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, a więc nie ma przeszkód, aby i one podlegały interpretacjom indywidualnym.

Zwróćmy też uwagę, że obecnie minister finansów ma prawo wydawać interpretacje ogólne, w tym dotyczące podatków i opłat lokalnych, a więc ma on również wiedzę co do podatków gminnych.

A co jeśli gmina nie będzie się zgadzała ze stanowiskiem dyrektora KIS przedstawionym w interpretacji indywidualnej? Czy może dojść do takiej sytuacji?

Zasada będzie taka, że organem wydającym interpretacje będzie dyrektor KIS. Gdy będzie miał on interpretację, to będzie zwracał się o opinię do wójta, burmistrza lub prezydenta. Ich opinia nie będzie jednak wiążąca dla dyrektora KIS, a więc będzie on mógł zająć stanowisko wbrew opinii organu lokalnego. Nie demonizowałbym jednak tego rozwiązania. Sądzę bowiem, że takich sytuacji będzie bardzo mało, ponieważ szef KIS będzie zwracał uwagę na argumenty gmin. Nie ma podstaw, żeby sądzić, że będzie inaczej.

A co jeśli dyrektor KIS wyda interpretację indywidualną podatnikowi wbrew opinii gminy? Jak rozumiem, w postępowaniu wymiarowym będzie ona mogła zająć stanowisko odmienne od tego, które zajął dyrektor KIS.

Tak. Jeśli gmina będzie uważała inaczej, to wyda decyzję a kwestę prawdopodobnie rozstrzygnie dopiero sąd administracyjny.

Skoro, jak pan mówi, wsparcie KIS będzie udzielane jedynie w sprawach ogólnopolskich, to czy będą przyjęte jakieś zasady selekcji tych spraw? Innymi słowy, jakie będą kryteria, aby dana gmina dostała pomoc od KIS?

Kwestie kryteriów selekcji spraw mają być ustalone w rozporządzeniu określającym zasady funkcjonowania CKPL. Będzie to zależało przede wszystkim od mocy przerobowych KIS. Intencja jest taka, by wsparcie otrzymywały gminy – na ich wniosek – borykające się z trudnymi sprawami, mającymi znaczący ciężar finansowy.

Czy samorządy będą miały informację od KIS, w jakich sprawach mogą się do nich zwracać?

Jak powiedziałem, będzie to wynikało ze wspomnianego rozporządzenia, gdzie zostaną określone warunki uzyskania wsparcia w prowadzeniu spraw podatkowych.

Czy gminy będą musiały wyznaczyć jakiegoś koordynatora do kontaktów z CKPL?

Tego typu szczegółowe sprawy proceduralne nie są jeszcze ustalone.

Jak projektowane centrum będzie się miało do regionalnych izb obrachunkowych? Izby kontrolują, ale mają też funkcje informacyjne i szkoleniowe, w tym z zakresu podatków lokalnych. Nie będzie tu zgrzytu?

Żadnego. Nie ma w tym przypadku zagrożenia sporami kompetencyjnymi. Wspomaganie informacyjno-szkoleniowe gminnych organów podatkowych mogą jednocześnie realizować RIO i KIS. Skorzystają na tym gminy. ©℗

fot. Materiały prasowe

prof. Leonard Etel przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego, kierownik Katedry Prawa Podatkowego Uniwersytetu w Białymstoku

NSA: Wiatraki w 2017 r. opodatkowane w całości

Od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. opodatkowana była cała elektrownia wiatrowa, a więc zarówno fundament i wieża, jak i elementy techniczne – orzekł NSA w wyroku 7 sędziów z 22 października 2018 r. (sygn. akt II FSK 2983/17).

NSA uzasadnił, że co do zasady konstrukcja podatku od nieruchomości w każdym przypadku odwołuje się do definicji prawa budowlanego. Artykuł 1a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie zmieniał się od lat, zmieniały się jednak normy prawa budowlanego.

Artykuł 2 pkt 1 ustawy wiatrakowej (o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Dz.U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.) wprowadził definicję elektrowni wiatrowej. Co prawda nie jest to definicja wprowadzona do prawa budowlanego, ale zdaniem NSA definicja ta została skonstruowana na potrzeby przepisów prawa budowlanego. W związku z tym okoliczność ta powinna zostać uwzględniona przy wykładni art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej. Innymi słowy, definicja z ustawy wiatrakowej ma znaczenie również do celów podatkowych. NSA zwrócił też uwagę, że WSA w 13 wyrokach prawomocnych i 150 nieprawomocnych nie miały wątpliwości, że w 2017 r. należy opodatkować cały wiatrak, a nie tylko jego części budowlane.

Zdaniem NSA to, że przedmiot opodatkowania został zmieniony od 1 stycznia 2017 r., potwierdzają też zmiany, które weszły w życie 29 czerwca br. (nowelizacja ustawy wiatrakowej). Zgodnie z nimi od 1 stycznia 2018 r. opodatkowane są jedynie fundamenty i maszt wiatraków. ©℗