Na co zwrócić uwagę przy pisaniu uchwał dla przedszkoli

Gminy (powiaty) powinny mieć podjęte uchwały dotacyjne w oparciu o art. 38 ust. 1 i uchwałę opłatową na podstawie art. 52 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203: dalej: u.f.z.o.) od razu po wejściu w życie tego aktu prawnego, czyli od 1 stycznia 2018 r. Niektóre samorządy już w grudniu je podjęły, zanim jeszcze nowe przepisy o finansowaniu zaczęły obowiązywać, ustalając ich wejście w życie od 1 stycznia 2018 r. Dlaczego? Bo ustawodawca nie przewidział czasu na przyjęcie uchwał po wejściu w życie nowych przepisów. Takie działanie jest wprawdzie dopuszczalne, ale bardzo wiele gmin decyduje się na podjęcie uchwały dopiero na pierwszej sesji w 2018 r. Akty te trzeba przyjąć jak najszybciej, bowiem po 1 stycznia to art. 38 ust. 1 i art. 52 u.f.z.o. stanowią jedyną podstawę prawną do podjęcia omawianych dziś uchwał. Regulacje, na podstawie których podejmowano uchwały na 2017 r., wygasły 1 stycznia 2018 r. Inna sprawa, że przepisy przejściowe przewidują różne sytuacje wyjątkowe, m.in. w zakresie stosowania do już udzielonych dotacji dotychczasowych regulacji.

Jak określić dotację

Jak każdy akt prawa miejscowego, tak i uchwała organu stanowiącego w sprawie dotacji musi się opierać na delegacji ustawowej. Do końca 2017 r. taką delegację stanowiły zasadniczo art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.). Obecnie punktem wyjścia dla uchwały dotacyjnej jest art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z nim organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Decyduje też o zakresie danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, terminie przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz terminie i sposobie rozliczenia wykorzystania dotacji. Mając właśnie na względzie ww. normę prawną, gmina powinna należycie przeprowadzić proces legislacyjny uchwały dotacyjnej. Przedstawiając zarys uchwały dotacyjnej, skupiamy się na wybranej grupie placówek, a mianowicie niepublicznych przedszkolach względnie innych formach wychowania przedszkolnego, którym dotacje przekazują właśnie gminy.

Podany wyżej schemat uchwały dotacyjnej jest tak naprawdę sporym uproszczeniem. Warto bowiem zauważyć, że każda jednostka samorządu terytorialnego ma w tym zakresie swobodę legislacyjną, rzecz jasna osadzoną w granicach upoważnienia ustawowego z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. i powiązanych z nim zakresowo innych regulacji prawnych tej ustawy. Ostateczny kształt uchwały dotacyjnej pozostaje w gestii danej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto będzie ona podlegać weryfikacji przez organ nadzoru, w tym przypadku przez właściwą miejscowo regionalną izbę obrachunkową.

Przepisy wstępne

Skoro uchwała dotacyjna (oświatowa) jest aktem prawa miejscowego, to musi opierać się na stosownych regulacjach prawnych. W przypadku gmin można mówić o ogólnych przepisach ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875; dalej: u.s.g.). Chodzi m.in. o art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Natomiast jeśli chodzi o u.f.z.o., będzie to wspomniany wyżej art. 38 ust. 1. Z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wstępna część uchwały wraz z podstawą prawną mogłaby wyglądać następująco.

Przykładowy zapis

w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy Natura oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) uchwala się, co następuje.

Uchwałę stosuje się do dotacji udzielanych z budżetu gminy Natura dla prowadzonych na jej terenie przez osoby fizyczne lub prawne, inne niż gmina Natura niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego.

Kwota dotacji

Kolejny etap przy tworzeniu uchwały dotacyjnej to już przepisy stricte merytoryczne wypełniające m.in. ww. delegację z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Kluczowe będą tu zapisy dotyczące określenia wysokości dotacji, w szczególności odnośnie do uczniów niepełnosprawnych. W tym miejscu warto przypomnieć, że ta materia bywała przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych jeszcze na długo przed wejściem w życie nowej u.f.z.o. Mianowicie regionalne izby obrachunkowe kwestionowały wadliwe zapisy uchwał, które tak naprawdę były wiernym powieleniem przepisu ustawowego, a powinny zawierać dookreślone podstawy dotacji. Wskazywano na takie wadliwości w rozstrzygnięciach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku czy Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy (por. np. uchwała z 3 lutego 2016 r., nr III/14/2016). Zasadniczo argumentacja obu izb była zbliżona zakresowo. Przykładowo RIO w Gdańsku (uchwała nr 087/g313/D/17 z 30 marca 2017 r.) wskazała, że: "W ocenie Kolegium tut. Izby, mając na względzie przytoczone wyżej przepisy art. 80 ust. 2, ust. 2b, ust. 2da, art. 90 ust. 1b, ust. 1c, ust. 2b, ust. 2d ustawy o systemie oświaty, Rada Miejska w (....) w sposób nieprecyzyjny ustaliła wysokość dotacji na dzieci niepełnosprawne. Kwoty dotacji określone w powołanych przepisach art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty nie są sztywne, a stanowią jedynie kwoty minimalne, mogą więc być ustalone na poziomie wyższym, dlatego wymagają konkretyzacji. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien jednoznacznie ustalić wysokość dotacji. Brak ustalenia w sposób jednoznaczny stawki dotacji (w odniesieniu do części oświatowej subwencji ogólnej), zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku, w sposób nieistotny narusza ww. przepisy prawne, pozostające w funkcjonalnym związku z upoważnieniem ustawowym do podjęcia badanej uchwały, a wynikającym odpowiednio z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty".

Stanowisko to zostało wyrażone m.in. w kontekście zapisu, że: "Przedszkola niepubliczne, niebędące przedszkolami specjalnymi, (....) otrzymują na każdego ucznia z budżetu gminy (...) dotację w wysokości równej 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w kwocie nie niższej niż przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę (...)". Chodzi tu o sposób tego sformułowania - "nie niższej niż" - co było powieleniem zapisu ustawowego. Jakkolwiek ww. przepisy art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 już wygasły, to rozważania tam zawarte mogą mieć znaczenie również obecnie przy tworzeniu zapisu o wysokości stawki dotacji. W u.f.z.o. punktem wyjścia dla ustalenia poziomu dotacji będą zaś art. 17 ust. 1 i 3, dotyczą one bowiem niepublicznych przedszkoli niebędących przedszkolami specjalnymi oraz art. 21 ust. 1 i 3 - w stosunku do niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego.

Przykładowy zapis

1. Niepubliczne przedszkola, niebędące przedszkolami specjalnymi, które nie spełniają warunków określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 proc. kwoty przewidzianej na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta/gminy Natura.

2. Niepubliczne przedszkola, niebędące przedszkolami specjalnymi, spełniające warunki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, wyłonione w wyniku otwartego konkursu ofert, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości 100 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 proc. kwoty przewidzianej na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta/gminy Natura.

3. Niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, które nie spełniają warunków określonych w art. 21 ust. 1 ustawy, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości 40 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 proc. kwoty przewidzianej na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta/gminy Natura.

4. Niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego, spełniające warunki określone w art. 21 ust. 1 ww. ustawy, wyłonione w wyniku otwartego konkursu ofert, otrzymują na każdego ucznia dotację w wysokości 50 proc. podstawowej kwoty dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100 proc. kwoty przewidzianej na takiego ucznia niepełnosprawnego innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej dla miasta/gminy Natura.

5. Podstawowa kwota dotacji, o której wyżej mowa, jest ustalana według reguł określonych w art. 12 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Warunki przekazania

Kolejna bardzo ważna kwestia to regulacje dotyczące warunków przekazania dotacji, co także było przedmiotem m.in. rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Nieobowiązujące regulacje ustawy o systemie oświaty stanowiły tylko o jednym warunku przekazania dotacji. W uchylonym art. 90 ust. 2 wskazywano, że niepubliczne przedszkola niebędące przedszkolami specjalnymi, niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1b, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 13 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 1816/13) podkreślił, że: "Ustawowo określonym warunkiem wypłaty dotacji jest jedynie wymóg zgłoszenia przez osobę prowadzącą szkołę właściwemu organowi planowanej liczby uczniów w określonym terminie". Jednak warto zauważyć, że obecnie wymogi dotyczące przekazania dotacji są znacznie zaostrzone, co wprost wynika z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. Wskazano w nim, że warunkiem uzyskania dotacji, m.in. tych z art. 15-21 u.f.z.o., jest przekazanie organowi dotującemu (np. gminie):

1) informacji o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych nie później niż do 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29 i art. 30;

2) danych do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32.

Jak więc mógłby brzmieć obecny zapis? Pokazujemy na przykładzie.

Przykładowy zapis

1. Dotacji udziela się na podstawie wniosku osoby fizycznej lub prawnej, prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową, złożonego do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji - z podaniem planowanej liczby dzieci i po spełnieniu warunku, o którym mowa w art. 33 ust. 1.

2. Wzór wniosku o udzielenie dotacji stanowi załącznik nr 1 do uchwały. [patrz obok]

Dostarczanie miesięcznych informacji o liczbie uczniów

Bardzo istotne znaczenie praktyczne mają też zapisy uchwały dotacyjnej dotyczące przekazywania przez niepubliczną placówkę oświatową informacji miesięcznych o liczbie uczniów według stanu na określony dzień danego miesiąca. Na kanwie nieobowiązującej już ustawy o systemie oświaty wspomniana kwestia nie była jednoznacznie uregulowana. Wyrazem tego było wiele rozstrzygnięć sądowych. W jednym z nich Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 727/15) zaakcentował, że: "Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznego przedszkola.

Załącznik nr 1. Wzór wniosku

1. Wnioskodawca (nazwa organu prowadzącego i adres)

...................................................................................................................................

2. Dane przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego (nazwa i adres) .....................................................................................................................

...................................................................................................................................

3. Numer rachunku bankowego placówki ......................................................

4. Planowana liczba uczniów:

a) w przedszkolu/innej formie wychowania przedszkolnego w okresie: styczeń-sierpień (...), wrzesień-grudzień (...),

- w tym planowana liczba uczniów niepełnosprawnych z podaniem rodzajów niepełnosprawności w okresie: styczeń-sierpień (...), wrzesień-grudzień (...),

b) w przedszkolu/innej formie wychowania przedszkolnego prowadzącej wczesne wspomaganie rozwoju dziecka - planowana liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju dziecka

w okresie: styczeń-sierpień (...), wrzesień-grudzień (...),

c) w przedszkolu/innej formie wychowania przedszkolnego, która prowadzi zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze - planowana liczba uczestników tych zajęć w okresie: styczeń-sierpień (...), wrzesień-grudzień (...).

....................................... ......................................................................

(miejscowość, data) (pieczątka imienna i czytelny podpis)

Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować swoje zadania, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczne przedszkole". W u.f.z.o. również wprost nie ma zapisów dotyczących ww. informacji miesięcznych, przyjąć jednak racjonalnie należy, że kierunek zawarty w ww. orzeczeniu NSA pozostaje aktualny również przy realizacji delegacji ustawowej z art. 38 ust. 1. W praktyce nie ma więc przeciwwskazań, aby gmina ustaliła zasady składania ww. informacji miesięcznych.

Przykładowy zapis

1. Organ prowadzący niepubliczną placówkę oświatową w terminie do 10. dnia każdego miesiąca składa w urzędzie informację o faktycznej liczbie dzieci/uczniów - według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca.

2. Informację o liczbie dzieci/uczniów, którzy zostali przyjęci lub odeszli z niepublicznej placówki po pierwszym dniu miesiąca, składa się łącznie z informacją o liczbie uczniów/wychowanków - w kolejnym miesiącu.

3. Wzór informacji miesięcznej stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

Terminy przekazywania dotacji do placówek

Kolejna kluczowa regulacja, istotna z punktu widzenia uchwały dotacyjnej, to art. 34 ust. 1 u.f.z.o. przewidujący terminy przekazywania dotacji dla placówek oświatowych. Ustawodawca postanowił, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 28-30 u.f.z.o., są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6, 7 i 8 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 59), lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego.

Przykładowy zapis

Dotacja jest przekazywana na rachunek bankowy niepublicznej placówki oświatowej w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego.

Niepubliczna placówka oświatowa jest zobowiązana powiadomić organ dotujący o zmianie numeru rachunku bankowego.

Rozliczanie

Kolejna grupa przepisów związanych z dotacją oświatową obejmuje kwestie dotyczące rozliczenia dotacji. Upoważnienie ustawowe w tym zakresie wynika z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Ustawodawca wskazał m.in., że organ stanowiący jednostki samorządowej w drodze uchwały ustala tryb rozliczania, zakres danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu, czy termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Wspomniana materia jest bardzo istotna dla organów dotujących, bowiem w oparciu o informacje zawarte w rozliczeniu np. gmina może zweryfikować prawidłowość wykorzystania dotacji przez niepubliczną placówkę oświatową.

Przykładowy zapis

1. Niepubliczne placówki oświatowe są zobowiązane sporządzać i przekazywać do organu dotującego pisemne rozliczenie wykorzystania dotacji za poszczególne placówki oświatowe za okres od stycznia do grudnia danego roku, w którym udzielono dotacji - w terminie do 15 stycznia roku następnego.

2. Wzór rozliczenia dotacji zawierający zakres danych określa załącznik nr 3 do uchwały.

3. Organ dotujący może żądać dodatkowych informacji i wyjaśnień w zakresie złożonego rozliczenia wykorzystania dotacji.

4. Organ dotujący w związku z udzielaniem i rozliczaniem wykorzystania dotacji może przetwarzać dane osobowe dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, w tym z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych służących do gromadzenia danych osobowych.

Szczególnie istotna jest propozycja z pkt 4 ww. regulacji, bowiem do czasu wejścia w życie u.f.z.o. brak było jednoznacznej podstawy prawnej, w oparciu o ustawę o systemie oświaty, do tworzenia zapisów o przetwarzaniu danych osobowych m.in. dzieci w niepublicznych placówkach oświatowych. Przykładowo można tu wskazać wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1589/12). Zaakcentowano w nim m.in., że: "Dotacja, będąc środkami publicznymi przekazywanymi określonemu podmiotowi, daje dysponentowi środków publicznych prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków, ale mogą to być informacje prawem dozwolone. Takimi danymi nie mogą być dane osobowe użytkowników przedszkola jako zakładu publicznego, bo te podlegają szczególnej ustawowej ochronie". Podobnie wskazywały regionalne izby obrachunkowe w wielu rozstrzygnięciach nadzorczych (por. np. uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 12 kwietnia 2016 r., nr 8.104.2016).

Poniżej pokazujemy też przykładowy wzór wniosku - rozliczenia dotacji.

Załącznik nr 3. Wzór wniosku

1. Nazwa i adres dotowanego podmiotu .......................................................

2. Rozliczenie za okres: ......................................................................................

Kwota dotacji otrzymanej ............................................................................

Kwota dotacji wykorzystanej ......................................................................

3. Faktyczna liczba uczniów w okresie sprawozdawczym:

styczeń
luty
(...)
(...)
grudzień

4. Zestawienie wydatków sfinansowanych z dotacji w okresie rozliczeniowym:

1.
2.
3.

Suma pokryta z dotacji: .......................................................................................

Zwrot dotacji

Dodatkowo uchwała dotacyjna może zawierać stosowne regulacje dotyczące zwrotu dotacji. Punktem wyjścia są tu zaś stosowne regulacje ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077). Są to bardzo ważne regulacje, bowiem przewidują różne sytuacje i terminy, gdy dotacja musi być zwrócona do organu dotującego przez niepubliczną placówkę oświatową.

Przykładowy zapis

1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do 31 stycznia następnego roku.

2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

3. Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-2 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-2.

Kolejna grupa przepisów związanych ze zwrotem dotacji może się przedstawiać następująco.

Przykładowy zapis

1. Dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji.

3. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.

4. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Dodatkowo z ww. regulacjami powiązane są ściśle kwestie naliczania odsetek.

Przykładowy zapis

1. Organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli w zakresie prawidłowości pobrania oraz wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na który została udzielona, na zasadach określonych w art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

2. Kontrola dotacji obejmuje m.in. zakres prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz zgodność dokumentacji z wykorzystaniem środków.

3. Kontrolę przeprowadzają pracownicy organu dotującego na podstawie upoważnienia.

4. O przeprowadzeniu kontroli powiadamia się niepubliczną placówkę oświatową co najmniej 3 dni przed terminem kontroli.

5. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją.

6. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo żądać pisemnych lub ustnych wyjaśnień od podmiotu kontrolowanego w zakresie objętym kontrolą.

Kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania

Delegacja ustawowa w tym zakresie jest jednoznaczna, co oznacza, że zasadniczo organ dotujący ma szerokie pole manewru w podanym zakresie przedmiotowym. Warto w tym miejscu wspomnieć, że taka koncepcja interpretacyjna była aktualna również na kanwie nieobowiązujących delegacji ustawowych z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12) wynika, że: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji". Przy założeniu szerokiej kompetencji dla organu stanowiącego, zapisy dotyczące kontroli mogą mieć postać jak poniżej.

Przykładowy zapis

Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się, począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Niezależnie od powyższego w uchwale dotacyjnej mogą być ujęte zapisy odnośnie do samego dokumentowania czynności kontrolnych.

Przykładowy zapis

1. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół w dwóch egzemplarzach, po jednym dla organu dotującego i niepublicznej placówki oświatowej.

2. Protokół podpisują kontrolujący oraz przedstawiciel podmiotu prowadzącego niepubliczną placówkę oświatową.

3. Podmiotowi kontrolowanemu przed podpisaniem protokołu przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia składa się w terminie 7 dni od podpisania protokołu kontroli.

4. W przypadku zgłoszenia zastrzeżeń kontrolujący dokonuje ich analizy. W razie uwzględnienia zastrzeżeń, można dokonać zmiany lub uzupełnienia protokołu kontroli.

5. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń, kontrolujący przekazuje własne stanowisko podmiotowi kontrolowanemu. Podmiot kontrolowany podpisuje protokół w ciągu 3 dni od otrzymania stanowiska kontrolującego.

6. Odmowa podpisania protokołu kontroli przez podmiot kontrolowany nie jest przeszkodą w realizacji ustaleń kontroli.

7. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości organ dotujący kieruje zalecenia pokontrolne do podmiotu kontrolowanego w terminie 30 dni od podpisania lub odmowy podpisania protokołu kontroli.

8. Podmiot kontrolowany, do którego zostaną skierowane zalecenia pokontrolne, jest zobowiązany w terminie wynikającym z tych zaleceń zawiadomić organ dotujący o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych.

Przepisy końcowe

Ostatnia grupa przepisów, podobnie jak w każdym innym akcie prawa miejscowego, dotyczy kwestii typowych przepisów końcowych. ⒸⓅ

Przykładowy zapis

1. Traci moc uchwała z 15 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez gminę dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie gminy oraz trybu i zakresu kontroli ich wykorzystywania.

2. Wykonanie uchwały powierza się organowi wykonawczemu gminy.

3. W sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą stosuje się przepisy ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.

4. Uchwała wchodzi w życie 10 stycznia 2018 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

@RY1@i02/2018/002/i02.2018.002.05000000a.801.jpg@RY2@

Marcin Nagórek

radca prawny

Określenie wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego

W art. 52 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych zawarte jest upoważnienie dla rady gminy do wydania uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego uczniów objętych wychowaniem przedszkolnym do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą sześć lat. Również ta uchwała jest aktem prawa miejscowego

Upoważnienie odnosi się do opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę:

● publicznych przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w publicznej szkole podstawowej, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 poz. 59 ze zm.; dalej: u.p.o.);

● publicznych innych formach wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla publicznych przedszkoli na podstawie art. 13 ust. 2 u.p.o.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Natomiast publiczna inna forma wychowania przedszkolnego zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym jednak niż czas określony w rozporządzeniu ministra edukacji narodowej z 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2017 r. poz. 1657).

Rady gmin przy określeniu treści analogicznych uchwał wydawanych na podstawie dotychczas obowiązującego art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.; dalej: u.s.o.) nie uchroniły się od błędów. Te wytknęły im organy nadzoru lub sądy administracyjne. Warto więc poznać orzecznictwo w tym zakresie. Będzie to zapewne przydatne przy ustalaniu opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego na podstawie art. 52 u.f.z.o. Podkreślić trzeba, że ze względu na zbliżone brzmienie ww. przepisu do dotychczasowego art. 14 ust. 5 u.s.o. nadal zachowują aktualność orzeczenia wydane przez sądy administracyjne i organy nadzorcze.

Definicje ustawowe

Na wstępie należy wskazać, że u.f.z.o. w art. 2 pkt 14 definiuje opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego jako opłaty za nauczanie, wychowanie i opiekę w placówce wychowania przedszkolnego, prowadzone w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2, ust. 2 lub 3 u.p.o. Ustalenie, w jakim wymiarze czasowym są prowadzone nieodpłatne zajęcia przedszkolne, należy do organu stanowiącego - rady gminy, która jest przy tym związana jedynie minimalną normą ustawową wynoszącą pięć godzin dziennie.

WAŻNE

Należy pamiętać, że delegacja zawarta w art. 52 u.f.z.o. nie dotyczy opłat za żywienie dzieci. Obecnie podstawę do ich określenia stanowi art. 106 u.p.o.

Wymiar zajęć

W rozstrzygnięciu nadzorczym z 1 lutego 2017 r. (znak: KN-I.4131.1.62.2017.22) wojewoda wielkopolski wskazał, że "Upoważnienie ustawowe nie obejmuje kompetencji do ustalania przez radę gminy wymiaru godzin, w ramach których przedszkole publiczne (oddział przedszkolny w szkole podstawowej) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę jedynie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego".

Ustawodawca, mówiąc o wymiarze zajęć w art. 14 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.o. (obecnie art. 52 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. - red.), wyraźnie odsyła do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (obecnie jest to art. 13 ust. 1 pkt 2 u.p.o. - red.), w którym zdefiniowano przedszkole publiczne jako przedszkole, które "zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie". Zdaniem wojewody wolą ustawodawcy w obecnie obowiązującym porządku prawnym było zatem wprowadzenie w publicznych przedszkolach, a także, mając na względzie zapis art. 6 ust. 4 ustawy, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, minimum pięciogodzinnego "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki", niezależnie od tego, czy w tym czasie będą prowadzone zajęcia w ramach podstawy programowej wychowania przedszkolnego czy też nie (tak też wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 lutego 2017 r., znak: KN-I.4131.1.95.2017.3).

Tabela. Jak opisać bezpłatne nauczanie

Przedszkola publiczne prowadzone przez gminę Maszewo zapewniają dzieciom bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze pięciu godzin dziennie, w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego dzieci w godzinach ustalonych przez dyrektora szkoły.	Przedszkola publiczne prowadzone przez gminę Maszewo zapewniają dzieciom bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze pięciu godzin dziennie.

ⒸⓅ

Bez określania świadczeń

W powyższej kwestii wypowiedział się także wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 lutego 2017 r. (znak: KN-I.4131.1.99.2017.3). Wskazał w nim, że w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej. A zatem w obecnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy to z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zbędne jest także powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega zarówno kontroli nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego przez radę przedszkola oraz radę rodziców (por. też wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 340/13).

Trafne są również wnioski wojewody śląskiego, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 5 maja 2017 r. (znak: NPII.4131.1.262.2017) stwierdził, że rada gminy ma jedynie kompetencję do określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rada gminy nie posiada natomiast uprawnień do ustalania sposobu obliczania wysokości tych opłat, jak również regulowania kwestii związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami.

PRZYKŁAD 1

Wyjście poza delegację ustawową

Rada gminy w uchwale w sprawie określenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego zawarła zapis, że szczegółowe zasady korzystania z przedszkola oraz wnoszenia opłat za realizowane przez przedszkole świadczenia określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi). Taki zapis jest niedopuszczalny, gdyż wykracza on poza ramy określone w art. 52 u.f.z.o. Uchwała podjęta na podstawie art. 52 u.f.z.o. jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.). Oznacza to, że dla prawidłowej realizacji przyznanej radzie gminy kompetencji konieczne jest ścisłe przestrzeganie granic udzielonego jej upoważnienia. Uchwała powinna zatem wskazywać jedynie wymiar godzin, w jakich prowadzona przez gminę placówka zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, określać wysokość opłaty za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym ten wymiar oraz - ewentualnie - warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat.

(rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 7 kwietnia 2017 r., znak: NPII.4131.1.222.2017)

ⒸⓅ

Rada gminy nie ma podstawy prawnej do decydowania, w jakich godzinach przedszkole realizuje podstawę programową, w szczególności jeżeli chodzi o określanie konkretnych godzin, w jakich ma być realizowana podstawa programowa. Tak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 11 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 10/14).

PRZYKŁAD 2

Bez wskazywania konkretnych godzin

Rada gminy postanowiła, że przedszkola zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie pięciu godzin od 8.00 do 13.00 w ramach realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Taki zapis jest błędny, gdyż publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej pięciu godzin dziennie, co oznacza, że zarówno w tym czasie może być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jak i w czasie późniejszym (za który jest pobierana opłata).

Kolejne przykłady błędnych zapisów w uchwałach dotyczących określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego zebrał wojewoda lubuski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 28 marca 2017 r. (znak: NK-I.4131.54.2017.TDOM). Jego zdaniem zakres kompetencji prawodawczej rady gminy nie uprawnia jej do określania:

● sposobu obliczania miesięcznej wysokości opłaty za przedszkole,

● rozliczeń za czas niewykorzystania świadczeń,

● kwestii kosztów wyżywienia.

Ulgi i zwolnienie

Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.f.z.o. rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Rodzic zamierzający ubiegać się o ww. ulgę przedstawia w formie oświadczenia dane niezbędne do ustalenia tego uprawnienia (art. 52 ust. 11 u.f.z.o.). W orzeczeniach wskazuje się, że nie jest dopuszczalne przenoszenie kompetencji do określenia tej kwestii na organ wykonawczy. W praktyce ulgi te przewidziane są w uchwałach dla rodzin wielodzietnych.

Przykładowy zapis

1. W przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci do lat 6 z tej samej rodziny opłatę obniża się o 50 proc. za drugie dziecko i o 75 proc. za trzecie i każde następne dziecko.

2. Całkowitemu zwolnieniu z opłaty podlegają rodzice dzieci niepełnosprawnych posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego.

3. Zniżek i zwolnień, o których mowa w ust. 1 i 2, dokonuje się na wniosek rodziców.

W myśl art. 52 ust. 3 u.f.z.o. wysokość opłaty nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. Ta maksymalna wysokość opłaty podlega waloryzacji. Jej zasady szczegółowo określa art. 52 ust. 4-7 u.f.z.o. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że ustawodawca upoważnia radę gminy do uchwalenia opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 6 za każdą pełną godzinę przekraczającą wymiar zajęć, tzn. usług, których świadczenie przez przedszkola jest bezpłatne.

Maksymalna wysokość

Rady gminy często popełniają błędy, ustalając maksymalną wysokość opłaty. W tym kontekście należy wskazać, że wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym (znak: KN-I.4131.1.548.2016.3) z 17 stycznia 2017 r. stwierdził, iż wysokość opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć. Opłacie tej podlega godzina prowadzonych zajęć, nie zaś część godziny. W opinii organu nadzoru w przypadku, gdy ustawa używa pojęcia "godzina", należy przez to rozumieć pełną godzinę.

Zdaniem wojewody konieczność ponoszenia opłat za każdą rozpoczętą godzinę nauki, wychowania i opieki nad dzieckiem prowadziłaby do sytuacji, w której odpłatnością byłby objęty również czas, w którym nie są dokonywane żadne świadczenia, ponieważ dziecko opuściło przedszkole przed upływem godziny (tak też wypowiedział się wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciach nadzorczych z 25 maja 2017 r., znak: KN-I.4131.1.316.2017.10, i z 6 kwietnia 2017 r., znak: KN-I.4131.1.214.2017.19).

Stanowisko to podzielił również WSA w Poznaniu w wyroku z 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 1167/12). Za wadliwe uznał naliczanie opłat za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną. Zdaniem sądu taka regulacja pozostaje w sprzeczności z niekwestionowaną w orzecznictwie zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia (por. wyrok WSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 388/15).

Przykładowy zapis

1. Przedszkola publiczne prowadzone przez gminę Zaborów zapewniają dzieciom bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie.

2. Korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 6, w czasie przekraczającym wymiar zajęć określony w ust. 1, jest odpłatne.

3. Wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2, wynosi 1 zł za każdą godzinę zajęć i pobytu w przedszkolu.

WSA w Gliwicach w wyroku z 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt IV SA/Gl 690/14) uznał, że ustalenie i pobieranie opłaty nie za faktyczny, lecz wyłącznie deklarowany pobyt dziecka w przedszkolu stanowi przekroczenie delegacji przyznanej radzie gminy.

PRZYKŁAD 3

Liczy się faktyczny pobyt dziecka w przedszkolu

Rada miasta w uchwale wskazała, że usługi w zakresie nauczania, wychowania i opieki są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, a odpłatność za każdą zadeklarowaną przez rodzica (prawnego opiekuna) godzinę pobytu dziecka w przedszkolu lub oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej przekraczającą ww. wymiar wynosi 1 zł. Taka regulacja jest niezgodna z prawem, bowiem daje podstawę do pobrania opłaty w sposób nieodpowiadający faktycznemu pobytowi dziecka w przedszkolu z uwagi na wcześniej złożoną deklarację jego rodziców. Wysokość opłaty została ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia przez przedszkole.

Istotne jest także rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody warmińsko-mazurskiego z 3 kwietnia 2017 r. (znak: PN.4131.83.2017). Stwierdził on, że waloryzacja wysokości opłaty nie następuje na mocy uchwały, ale z mocy ustawy. Ponadto zdaniem wojewody waloryzacja określona w ustawie dotyczy stawki maksymalnej opłaty za korzystanie ze świadczeń z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego, tj. górnej granicy stawki, w zakresie której rada gminy jest władna ustalić wysokość odpłatności za korzystanie ze świadczeń z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć, a nie stawki opłaty ustalonej przez radę gminy w uchwale. W konsekwencji wojewoda uznał, że rada nie jest upoważniona do stanowienia o waloryzacji opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonych przez gminę przedszkolach i innych formach wychowania przedszkolnego.

@RY1@i02/2018/002/i02.2018.002.05000000a.803.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl