Dwa plus dwa równa się pięć? Pieniądze gmin każdy liczy inaczej

Sytuacji nie ułatwia to, że tak naprawdę trudno zweryfikować, ile gminy wydają na niektóre działania. Bo jak wyjaśnia nam jeden z rozmówców, w sprawozdaniach finansowych JST są zakłamywane wydatki na zadania zlecone. Gminy muszą w nich bowiem wpisać dokładną kwotę, jaką pozyskały z rządowej dotacji – ani mniejszą, ani większą. Gdyby mogły podawać prawdziwą sumę, dowiedzielibyśmy się, ile te zadania realnie kosztują. Taka zmiana na pewno wpłynęłaby pozytywnie na stan gminnych finansów.

Bez tego trudno stwierdzić, czy narzekania samorządów, że nie starcza im pieniędzy w budżetach, są prawdziwe, i czy w jakimś stopniu nie wynikają z uwarunkowań politycznych. W końcu proponowane w piątce Kaczyńskiego zmiany w PIT, to dla JST woda na młyn, bądź co bądź od lat zabiegają o jeszcze większe wpływy z tego podatku. Nie bez znaczenia jest także opisywana na łamach DGP interwencja Rady Europy. Jej zastrzeżenia do finansów JST to w dyskusji z rządem dodatkowy argument. ©℗

Bożena Ławnicka

bozena.lawnicka@infor.pl

Na papierze eldorado

Dochody ogółem JST systematycznie rosną, argumentuje rząd w odpowiedzi na zarzuty Rady Europy. Owszem nadwyżki operacyjne są, ale resort finansów posługuje się kwotami brutto, a one nie pokazują np. zobowiązań z tytułu spłaty odsetek, rat kapitałowych, wykupu obligacji itp. To zafałszowuje rzeczywistość – ripostują samorządowcy

Piątka Kaczyńskiego i prognozowane mniejsze wpływy z PIT rozjuszyły samorządowców, a oliwy do ognia – w kwestii ustroju finansowego polskich jednostek samorządu terytorialnego – dolała Rada Europy. Działający przy niej Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych w przegłosowanym na początku tego miesiąca raporcie „Lokalna i regionalna demokracja w Polsce” zarzuca naszemu krajowi nieprzestrzeganie (w części lub całości) większości unormowań w zakresie ustroju finansowego samorządów. Jest o nich mowa w art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (patrz ramka „Co wypełniamy, a czego nie”). Tym samym chcąc nie chcąc wraca jak bumerang pytanie o pieniądze w miastach i gminach. Jest dobrze, czy źle? A może jest lepiej, ale wciąż źle?

Rząd strzela kwotami

„(…) Sytuacja finansowa JST w latach 2014–2017 pokazuje, że dochody ogółem samorządów systematycznie rosną. Wynik łączny budżetów jest pozytywny, z bardzo wysoką nadwyżką budżetową w roku 2016 i niewielkim deficytem w roku 2017. Nominalna wielkość zadłużenia samorządów spada, co oznacza, że są one w stanie zmniejszać swoje zadłużenia. Dane ogólne o sytuacji finansowej przeczą tezie strony samorządowej o niewystarczających środkach finansowych (…)” – to fragment z ponad 30-stronicowej odpowiedzi, jakiej rząd udzielił na krytyczny raport Rady Europy (pisaliśmy o tym w artykule „Polska lokalna w odwrocie? Druzgocąca opinia o naszej samorządności”, DGP nr 70 z 9 kwietnia 2019 r.). A za poparciem tych tez idą liczby. Rząd podaje, że w 2017 r., w stosunku do roku poprzedniego, wydatki majątkowe JST zwiększyły się o 36,3 proc., a wydatki inwestycyjne o 37,1 proc. Jednocześnie – mimo tych wzrostów – w tym samym czasie nieco zmalał poziom zadłużenia władz lokalnych (z 69 mld do 68,9 mld zł). – Jeżeli samorządy miałyby niewystarczające fundusze, to nie byłaby możliwa tak wysoka skala wydatków majątkowych, tj. rocznie od 12,5 do 21 proc. ich budżetów – słyszymy.

A najnowsze zestawienia Ministerstwa Finansów za 2018 r. sugerują wręcz, że polskie samorządy jeszcze nigdy nie dysponowały tak dużą gotówką, a ich utyskiwania są nieadekwatne do sytuacji. Dochody własne ogółem JST w zeszłym roku osiągnęły bowiem poziom niemal 252 mld zł. podczas, gdy jeszcze dekadę wcześniej było to trochę ponad 142,5 mld zł.

Brutto to nie netto

Ale dla samorządów te wzrosty nie są tak oczywiste. Burmistrz Kowala i wiceprezes Unii Miasteczek Polskich Eugeniusz Gołembiewski stawia tezę, że oficjalne rządowe statystyki, którymi na co dzień posługuje się resort finansów, zafałszowują rzeczywistość. Dlaczego? MF domyślnie operuje kwotami brutto, podając nadwyżki operacyjne wypracowane przez poszczególne gminy, powiaty i województwa. Tyle że nadwyżka operacyjna brutto nie pokazuje np. zobowiązań z tytułu spłaty odsetek, rat kapitałowych, wykupu obligacji itp. – W roku bieżącym w naszej gminie mamy nadwyżkę operacyjną brutto w wysokości 1 mln zł, ale netto jest to zaledwie ok. 400 tys. zł – mówi burmistrz Kowala.

Samorządowcy z reguły są zdania, że w lokalnych budżetach raczej nie odczuwa się pozytywnych efektów podjętych przez rząd działań, które miałyby bezpośredni wpływ na poprawę ich finansów. – Odnotowany w 2018 r. wpływ udziałów w PIT w wysokości ok. 18 mln zł ponad założony przez Ministerstwo Finansów plan został całkowicie skonsumowany przez wydatki, których rząd nie uwzględnił, przekazując samorządom zadania – przekonuje Ewa Wójcik, skarbniczka Częstochowy. Także w Białymstoku wpływy z PIT – podobnie jak w wielu innych miastach – faktycznie rosną (290 mln zł w 2014 r., 407 mln zł w 2018 r.), jednak to nie równoważy innych, negatywnych tendencji. – Niedoszacowanie dotacji na zadania zlecone oraz subwencji, szczególnie części oświatowej, wymuszają ciągłe dopłacanie przez Białystok do zadań zleconych i zadań z zakresu oświaty – przekonuje Agnieszka Błachowska z Urzędu Miasta. Jak dodaje, tylko na samą oświatę (do zadań subwencjonowanych przez rząd) miasto musi dopłacać – np. w 2015 r. prawie 53 mln zł, a w ubiegłym ok. 62,8 mln zł.

W Częstochowie słyszymy, że utrzymywanie budżetu miasta w równowadze to efekt bardzo dużej dyscypliny bud żetowej, w tym ograniczania wydatków bieżących do niezbędnego minimum. – W przypadku dalszych ubytków strony dochodowej wynikających z działań władz centralnych miasto będzie musiało skupić się na wykonaniu wyłącznie zadań obligatoryjnych, co przy utrzymywaniu reżimu budżetowego może zagrozić rozwojowi miasta, jakości świadczonych usług, a długofalowo – postrzeganiu samorządu jako wiarygodnego partnera, np. w przedsięwzięciach inwestycyjnych wspierających rozwój gospodarczy, wymagających zaangażowania finansowego miasta – przewiduje skarbniczka Ewa Wójcik.

Takie niedogodności dostrzegają samorządowcy

Zapytaliśmy największe miasta, jakie jeszcze zmiany systemowe – poza oświatą i zmianami w PIT – negatywnie wpłynęły na lokalne budżety

vat

Kraków wskazuje na wprowadzenie scentralizowanego rozliczania podatku VAT gminy wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi. To zdaniem urzędników spowodowało wzrost kosztów z tytułu zakupu programu do obsługi rozliczeń w gminie oraz dostosowania istniejących programów finansowych w jednostkach organizacyjnych, a także wzrost zatrudnienia pracowników do obsługi rozliczania podatku VAT. – Koszty zakupu i modyfikacji aplikacji obsługującej centralizację w samym urzędzie miasta wyniosły co najmniej 600 tys. zł – wylicza Dariusz Nowak z biura prasowego magistratu w Krakowie. Generalnie zmiany w VAT nie są obojętne dla sektora samorządowego. – Szacuje się, że wzrost stawki podatku VAT (z 22 do 23 proc. – przyp. red.) spowodował roczne zwiększenie wydatków bieżących miasta Lublin o ok. 5 mln zł oraz wydatków majątkowych o ok. 4–6 mln zł – podaje Katarzyna Duma z lubelskiego magistratu.

zadania zlecone

Urzędnicy z Zielonej Góry zwracają z kolei uwagę na problem systemowy związany z finansowaniem zadań zlecanych administracji lokalnej przez władze centralne. – Wyliczone przez stronę rządową środki na funkcjonowanie tych służb (realizujących zdania zlecone – przyp. red.) są tak minimalne, że nie zapewniają ich normalnej pracy. Dodatkowo stosowane są mechanizmy uzależniające wyliczenie dotacji na podstawie liczby wykonanych czynności, np. administracyjnych. A przecież koszty stałe funkcjonowania służb muszą być zapewnione bez względu na to, czy w danym okresie było o kilka spraw mniej czy więcej. Takie rozliczanie powoduje przerzucenie części kosztów na samorząd – przekonuje Monika Zapotoczna, wicedyrektor departamentu prezydenta Zielonej Góry.

drogie zdrowie

Warszawa wskazuje na systemowe problemy sektora zdrowotnego. – Rok 2018 był szczególnie trudny dla ochrony zdrowia z uwagi na wystąpienie wielu czynników zewnętrznych, niezależnych od zarządzających podmiotami leczniczymi, a wynikających z regulacji prawnych, których skutki wpłynęły negatywnie na sytuację ekonomiczno-finansową podmiotów leczniczych Warszawy – podaje Kamil Dąbrowa, rzecznik prezydenta Rafała Trzaskowskiego. Jak twierdzi, rosnące koszty udzielania świadczeń zdrowotnych nie są równoważone przychodami z NFZ w związku z obniżeniem wyceny procedur, ograniczeniem możliwości zwiększenia ryczałtu w ramach sieci szpitali i brakiem finansowania nadwykonań. – Według wstępnych danych za 2018 r. koszty poniesione ogółem przez miejskie podmioty lecznicze kształtują się na poziomie ponad 1,4 mld zł, co w porównaniu do 2017 r. stanowi wzrost o 8,73 proc. – wylicza rzecznik.

znikające użytkowanie wieczyste

Bywa też tak, że niektóre dotychczasowe, stałe źródła JST po prostu znikają wskutek odgórnych decyzji rządu. Tak jest w związku z trwającą likwidacją użytkowania wieczystego w Polsce na gruntach mieszkaniowych. Z jednej strony to rewolucyjna zmiana dla 2,5 mln użytkowników wieczystych, z których znakomita większość stanie się właścicielami gruntów pod swoimi mieszkaniami. Z drugiej strony to realne ubytki w samorządowych kasach. Mieszkańcy, którzy postanowią dojść do własności szybką ścieżką (czyli uiszczą jednorazową opłatę przekształceniową), mogą liczyć na pokaźne bonifikaty. Reszta obywateli może przez kolejnych 20 lat płacić opłaty jednoroczne (wcześniej – za użytkowanie wieczyste). Niezależnie od obranej drogi dla samorządu to źródło dochodów prędzej czy później po prostu wyschnie. – Łączne negatywne skutki budżetowe wynikające z ustawy i uchwały rady miasta w sprawie bonifikat od jednorazowej opłaty za przekształcenie szacowane są w okresie 2019–2045 na blisko 4,9 mld zł, czyli średniorocznie ok. 0,2 mld zł – szacuje Kamil Dąbrowa ze stołecznego ratusza.

rodzina 500 plus

Inny czynnik, który wpływa na sztuczne pompowanie wyników finansowych JST, to program Rodzina 500 plus. Samorządy od kwietnia 2016 r. otrzymują rządowe dotacje na wypłatę świadczeń i pobierają za to stosowną prowizję (dotychczas 1,5 proc. przekazanej dotacji, niebawem może to być 0,85 proc. – w związku z planowaną przez rząd rezygnacją z kryterium dochodowego przy pierwszym dziecku urzędom ubędzie obowiązków związanych z ustalaniem dochodów rodziny). Fakt, że ogromne dotacje rządowe przepływają przez lokalne urzędy, zanim trafią do rodziców, ma wpływ na lokalne budżety. W pierwszym roku funkcjonowania programu dochody własne JST stanowiły 49,9 proc. samorządowych dochodów ogółem, dotacje celowe 25,3 proc., a subwencja ogólna 24,8 proc. Bez uwzględnienia środków rządowych na realizację programu Rodzina 500 plus dochody własne stanowiłyby 54,4 proc. dochodów ogółem, dotacje celowe – 18,5 proc., a subwencja ogólna 27,1 proc. Sytuacja była analogiczna w kolejnym roku – jak wynika ze sprawozdań Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Wniosek jest prosty – nie zawsze chodzi o wielkość środków, które posiadają samorządy. Czasami ważne jest też to, co z tymi środkami lokalne władze mogą realnie zrobić, tzn. jak swobodnie mogą je wydawać, a w jakim stopniu muszą przeznaczyć je na z góry określne cele. Zasada jest taka, że im większą część samorządowych dochodów stanowią rządowe dotacje, tym bardziej samorządy są uzależnione od decyzji rządu.

kosztowna budowlanka

Nierzadko samorządowcy – pytani przez nas o problemy z lokalnymi finansami – wskazują na czynniki zewnętrzne, na które zarówno one same, jak i rząd mają niewielki (pośredni) lub zerowy wpływ. – Na warszawskim rynku budowlanym od kilku lat można zaobserwować brak stabilizacji. Przejawia się to znaczącym wzrostem cen materiałów oraz kosztów robocizny. Jednocześnie, ze względu na migrację pracowników występują braki wykwalifikowanej kadry budowlanej – opowiada Kamil Dąbrowa ze stołecznego ratusza. W efekcie następuje znaczny wzrost wartości składanych ofert w stosunku do wycen inwestorskich, co dostrzegają stołeczni urzędnicy prowadzący postępowania przetargowe na roboty budowlane w Warszawie. – Oferty nierzadko przekraczają zaplanowany budżet poszczególnych zadań inwestycyjnych. W takim przypadku, aby podpisać umowę, trzeba zwiększyć budżet zadania. W 2018 r. np. taka sytuacja wystąpiła w 12 na 22 przeanalizowane postępowania. Łączna kwota kosztorysów inwestorskich wynosiła ok. 4 mld zł. Oferty zostały złożone na łączną kwotę ok. 4,5 mld zł, co daje średni ważony wzrost o ok. 12 proc. – podlicza Kamil Dąbrowa.

Problemy te potwierdzają samorządowcy z Bydgoszczy. Ich zdaniem rynek dyktuje wzrost cen robót budowlanych o ok. 70–80 proc. Przykładem takiej inwestycji jest też zadanie „Poprawa dostępności centrum Białegostoku dla komunikacji miejskiej”. W 2017 r. wartość kosztorysowa wynosiła 69 mln zł, po przetargach w 2019 r. zaś już 111 mln zł. Kolejnym przykładem może być inwestycja polegająca na budowie Węzła Porosły na trasie S8, w której szacunkowa wartość zamówienia określona została na 140 mln zł. Jednakże w wyniku przetargu w 2018 r. najkorzystniejsza oferta wyniosła aż 239,4 mln zł. ©℗

Dobijająca oświata

Dlaczego więc – mimo rzeczowej i popartej twardymi wyliczeniami odpowiedzi polskiego rządu na zarzuty Rady Europy – cały czas jesteśmy bombardowani tymi samymi argumentami ze strony samorządowców, że pieniędzy jest za mało?

– Istotą problemu jest to, że potrzeby wydatkowe rosną szybciej niż możliwości dochodowe. To w ogólnym bilansie powoduje, że pojawiają się problemy, niezależnie od tego, że faktycznie coraz większe kwoty znajdują się w dyspozycji samorządu. Poszukując przyczyn przedstawionego stanu rzeczy, wskazać należy na problemy związane z uwarunkowaniami prawnymi wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego – mówi Grzegorz Kubalski ze Związku Powiatów Polskich.

Zupełnie inne spojrzenie na sprawę ma dr Stefan Płażek z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Ostatnimi czasy w rozmowach z samorządowcami nie słyszę już narzekania na brak gotówki, przynajmniej w porównaniu z sytuacją sprzed kilku lat. W moim odczuciu głosy o tym, że rząd przerzuca na samorządy zadania bez zapewnienia odpowiednich środków na ich realizację, są dużo mniej słyszalne niż wcześniej – ocenia ekspert.

W ostatnim czasie największe emocje wśród samorządowców budzą dwie sprawy: oświata oraz ulgi w PIT przewidziane w wyborczej piątce PiS. W minionym tygodniu samorządowcy zorganizowali w Warszawie debatę oświatową, podczas której zaprezentowali raport z wyliczeniami, ile rzeczywiście kosztują ich zadania zlecane przez rząd. Wynika z niego, że choć kolejny raz zostaje zwiększona coroczna subwencja oświatowa dla samorządów (ok. 46 mld zł w tym roku), to jednocześnie luka finansowa między tym, co lokalne władze otrzymują od rządu, a tym, co faktycznie na oświatę wydają, jest coraz większa.

– Obecnie finansowanie oświaty opiera się na otrzymywanej przez samorządy subwencji oświatowej. Zdecydowana większość gmin i powiatów dokłada do tej subwencji znaczne środki, co świadczy o tym, że naliczona kwota jest zbyt niska, a algorytm stanowiący podstawę wyliczenia środków przeznaczanych przez państwo na cele oświatowe nie zapewnia obiektywnego, jasnego i przejrzystego sposobu wyliczania potrzebnych na ten cel środków. Regulacje dotyczące finansowania zadań oświatowych winny opierać się na standardach edukacyjnych, a państwo powinno dokładnie określić, za co i ile płaci – wskazują samorządowcy w „Raporcie o finansowaniu oświaty w Polsce w latach 2004–2018”. Koszty zmian w systemie oświaty oraz niedoszacowania środków przekazywanych JST na podwyżki płac nauczycieli w latach 2017 i 2018 szacują na 6,6 mld zł.

6,6 mld zł tyle w skali roku, według Unii Metropolii Polskich, będą kosztować samorządy zmiany w PIT zaproponowane przez PiS

Ministerstwo Edukacji Narodowej konsekwentnie nie zgadza się z argumentacją samorządowców. Zwraca m.in. uwagę, że subwencja rośnie, a nie maleje. Nie ma też nigdzie ustawowej gwarancji, że ma pokryć wszystkie wydatki oświatowe samorządów. Ponadto rząd wskazuje, że samorządy „z własnej woli płacą nauczycielom więcej, niż zobowiązuje ich do tego prawo” (chodzi o Kartę nauczyciela) i że skala tych „nadpłat” wyniosła aż 1,4 mld zł w 2017 r.

To dość ciekawe ujęcie – odpowiadają nam samorządowcy – wziąwszy pod uwagę, co jeszcze w 2013 r. mówiła ówczesna posłanka, a obecnie wicepremier Beata Szydło. „Cały szereg zadań jest przerzucany na samorządy, bez wyposażania ich w środki finansowe. Jest to sposób tego rządu na to, żeby unikać pewnych wydatków. Tu pojawia się apel do samorządowców, żebyście państwo mieli odwagę sprzeciwić się i powiedzieć «dosyć». Jeżeli gminy i powiaty nie dostaną środków na finansowanie różnych zadań, to nie będą w stanie funkcjonować” – ten cytat wicepremier sprzed lat (z „Gazety Lublinieckiej”) dziś jest skrzętnie wypominany przez samorządowców.

Podczas ubiegłotygodniowej debaty samorządów o oświacie były prezydent Poznania Ryszard Grobelny prezentował sytuację finansową samorządów w kontekście narastających problemów w oświacie. – Co roku wydajemy o 3–4 proc. mniej na wydatki rozwojowe, mimo rosnącego PKB. Jedną z dziedzin, gdzie najbardziej rosną wydatki bieżące, jest właśnie oświata. W 2004 r. samorządom brakowało 8 mld zł. W 2018 r. brakuje już 23 mld zł. To nieprawdopodobny wzrost luki finansowej, która w dodatku pogłębia się w coraz większym tempie. Gdyby nie ta luka, moglibyśmy wydawać 30–50 proc. więcej pieniędzy na rozwój – przekonywał Grobelny.

Mamy więc do czynienia nie tyle z problemem braku pieniędzy w systemie oświaty, ile ze źle skonstruowanym, zagmatwanym i nieprzystającym do rzeczywistości (po kilku dużych reformach szkolnych) systemem. Dziś przyznają to sami przedstawiciele PiS. – Większe pieniądze wsypane do systemu dzisiaj nie mają sensu, dlatego że ten system wyczerpał swoje możliwości w takim kształcie, w jakim jest – stwierdził niedawno na antenie TVN24 szef kancelarii premiera Michał Dworczyk.

Pytanie jednak, czy w sytuacji, gdy nauczyciele strajkują, a samorządowcy grożą pozwami za nieudaną, ich zdaniem, reformę oświaty, dokonanie rewolucji w systemie edukacji w ogóle wchodzi w grę. – Jeśli dalej będzie obowiązywał paradygmat, że nie dołożymy więcej do oświaty, to będzie problem dla edukacji na poziomie gminnym, ale potem dla całej samorządności – mówi Eugeniusz Gołembiewski. Co się może stać? – W końcu zaczną padać te najmniejsze, najsłabsze ekonomicznie gminy, zmuszone dokładać do oświaty ze swoich skromnych budżetów – dodaje burmistrz Kowala.

pytania do eksperta

Sprawozdania odstają od rzeczywistości

Marian Kujawski ekspert ds. finansów samorządowych

Czy uszczuplenie podatku PIT proponowane przez rząd będzie dla samorządów poważnym problemem, czy może dojść do sytuacji, że staną się niewypłacalne?

Choć w skali kraju będzie to kwota liczona w miliardach złotych, nie zachwieje to drastycznie równowagi budżetowej pojedynczych samorządów. W przypadku tych najmniejszych gmin będą to bardzo niewielkie kwoty, które jednak będą miały znaczenie w ich niewielkich budżetach. Większe mogą okazać się w dużych miastach i tam takie uszczuplenie może się znacząco odbić na finansach tych samorządów.

A subwencja oświatowa? Czy jest naliczana prawidłowo?

Samorządy cały czas dokładają do oświaty. Na dodatek reforma bardzo odbiła się na ich finansach, bardziej niż mogłyby to zrobić projektowane zmiany w PIT. Zmiany w szkolnictwie miały być sfinansowane w całości z rządowych pieniędzy. Tak się nie stało. Bardzo duże kwoty musiały dołożyć gminy i powiaty, także by dostosować dotychczasowe obiekty szkolne do nowych wymagań. I nikt im tej różnicy nie zwrócił.

Samorządy narzekają też na niedofinansowanie innych zadań zleconych…

To prawda, za zadaniami zleconymi powinno iść pełne ich finansowanie przez tego, kto je zleca, a i do tego samorządy dokładają. Ale nie w tym jest największy problem…

A w czym?

W tym, że w sprawozdaniach finansowych zakłamywane są rzeczywiste wydatki przy zadaniach zleconych. Zgodnie z rozporządzeniem ministra rozwoju i finansów z 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. poz. 109 ze zm.) w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych gminy w pozycji wydatki wykonane wpisują jedynie kwoty otrzymanych środków na ten cel. Jeśli więc gmina dostała 2 mln zł, to dokładnie tyle wykazuje w sprawozdaniu, nawet jeśli wydała więcej. Wobec tego nie wiemy tak naprawdę, ile wykonanie tych zadań kosztuje. I taki stan trwa od lat. Dlatego uważam, że w sprawozdaniu powinny być podawane prawdziwe kwoty wydane przez samorząd na ten cel. Wtedy dowiedzielibyśmy się, ile realnie te zadania kosztują i ile powinny wynosić dopłaty do zadań zleconych wykonywanych przez samorządy. Taka zmiana na pewno wpłynęłaby pozytywnie na stan gminnych finansów. ©℗

Rozmawiała Zofia Jóźwiak

Rosną wpływy z podatków, ale wydatki jeszcze bardziej

Bolesne zmiany w podatkach

Druga bolączka samorządów to zmiany w PIT wprowadzane przez kolejne rządy. Co prawda wpływy z tego tytułu rosną samorządom w imponującym tempie (niemal 51 mld zł w 2018 r., czyli prawie 6 mld zł więcej niż rok wcześniej), jednak samorządowcy twierdzą, że gdyby nie decyzje władzy centralnej – i nie chodzi tu jedynie o ostatnie rządy PiS – mieliby do dyspozycji o co najmniej kilkanaście miliardów złotych rocznie więcej.

Do pierwszego przesilenia doszło w 2012 r. Samorządy miały dość zmian w przepisach, jakie rząd wprowadził w latach 2005–2011. Ich zdaniem skutkowały one ubytkami w budżetach JST – w wysokości co najmniej 8 mld zł. Najbardziej kosztowne było wprowadzenie ulg prorodzinnych i dwustopniowej skali podatkowej 18 i 32 proc. (zamiast 19, 30 i 40 proc.). Efekty tych pomysłów – rozumiane jako coroczny uszczerbek we wpływach z PIT – oszacowano na 6,8 mld zł (4,2 mld zł kosztowała zmiana skali podatkowej, a 2,6 mld zł – ulga na wychowanie dzieci).

Po drodze doszły kolejne zmiany, które negatywnie wpłynęły na lokalne budżety. Prawie 200 mln zł rocznie samorządy straciły na zwolnieniu z podatku od nieruchomości niektórych budowli kolejowych i zmian w podatku od środków transportu (2006 r.), kolejne 150 mln zł – na zwolnieniu od podatku od spadków i darowizn osób najbliższych, 600 mln zł – na wprowadzonych w 2010 r. zmianach w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej (wprowadziła zmiany w prawie geodezyjnym i wynikające z tego nowe zadania np. w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków).

Wtedy to samorządy przygotowały obywatelski projekt nowelizacji ustawy o dochodach JST (zebrano pod nim ponad 200 tys. podpisów), który zwiększał ich udziały procentowe we wpływach w PIT i CIT. W przypadku gmin z ówczesnych 39,34 proc. do 48,78 proc., powiatów – z 10,25 proc. do 13,03 proc., a województw – z 1,6 proc. do 2,03 proc. Projekt trafił do Sejmu we wrześniu 2012 r., czyli jeszcze za czasów rządu PO-PSL. Dopiero w listopadzie 2015 r., kilka dni po zaprzysiężeniu rządu Beaty Szydło (PiS), trafił do pierwszego czytania. Od tamtej pory tkwi w sejmowej zamrażarce.

Teraz zdaniem samorządowców sytuacja się powtarza. PiS właśnie obiecał kolejne daleko idące zmiany w PIT, które, co prawda, oznaczają ulgi dla wielu obywateli, ale jednocześnie uderzą po kieszeni lokalne władze. I tak zapowiedziane zmniejszenie pierwszej stawki PIT z 18 do 17 proc., zwolnienie z PIT osób do 26. roku życia i podwojenie kwoty kosztów uzyskania przychodów oznacza dla samorządów – jak wyliczyli przedstawiciele Unii Metropolii Polskich – wyrwę rzędu 6,6 mld zł rocznie.

– Zgodnie z wyliczeniami Banku Santander koszt propozycji dotyczących PIT dla całego kraju to ok. 14 mld zł w 2020 r. W przypadku Bydgoszczy mamy do czynienia z ok. 1 proc. tej kwoty, wynikającej z proporcji liczby mieszkańców Bydgoszczy do ludności Polski – mówi skarbnik z Bydgoszczy Piotr Tomaszewski. – Biorąc pod uwagę, że do miasta trafia blisko 50 proc. podatku dochodowego płaconego przez osoby fizyczne, konsekwencje podatkowe dla samorządu bydgoskiego to aż 70 mln zł mniej w 2020 r. – wylicza. – Te kwoty, w porównaniu z wartością nadwyżki operacyjnej miasta, nawet biorąc pod uwagę bardzo dobrą sytuację finansową Bydgoszczy, spowodują po prostu wstrzymanie rozwoju inwestycji i absorpcji środków unijnych. W wielu samorządach wywoła to zapaść finansową – ocenia skarbnik.

Podobne analizy przedstawiła Unia Metropolii Polskich (gdzie była mowa o ponad 13 mld zł rocznych ubytków w sektorze finansów publicznych). Wszystkie powyższe szacunki wymagają pewnej korekty, gdyż dokonywane były, zanim rząd doprecyzował swoje propozycje dotyczące ulg w PIT (zrobił to w tym tygodniu).

Z najnowszych rządowych szacunków wynika, że wprowadzenie 17-proc. stawki PIT dla dochodów nieprzekraczających kwoty 42 764 zł rocznie kosztować będzie 5,3 mld zł rocznie. Podwyższenie kosztów uzyskania przychodów to 3,4 mld zł, a zerowy PIT dla osób do 26. roku życia to 1,7 mld zł. Łącznie 10,4 mld zł.

– Kolejne rządy przyjmują stanowisko, że z samorządami się nie dyskutuje, im się narzuca – komentuje propozycje zmian Jędrzej Sieliwończyk z gdańskiego magistratu. Jak dodaje, samorządy przez ostatnich kilka lat wnoszą o zmiany w systemie finansów, w tym o rozszerzenie źródeł dochodów, m.in. przez udział we wpływach z podatku VAT. Ministerstwo Finansów reagowało negatywnie – twierdzi urzędnik z Gdańska.

pytania do eksperta

Alarm podnoszony jest wcześnie, ale nie można go zbagatelizować

dr Michał Dulak Instytut Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, ekspert Klubu Jagiellońskiego

Czy w związku z polityką rządu dotyczącą PIT i uszczupleniem tego podatku dla JST możemy mieć niedługo sytuację, w której realnie nie będą się spinały budżety samorządów?

Część dochodów jednostek samorządów jest uzależniona od podatku dochodowego od osób fizycznych i od osób prawnych. A to oznacza, że wszelkie zmiany w gospodarce, czy w prawie na poziomie centralnym, w jakiś sposób odbijają się na JST. I tak będzie też teraz – zmiany zapowiadane w piątce Kaczyńskiego dotkną samorządy. Tylko dziś nikt nie wie, jak bardzo. JST mają swoje szacunki, np. Warszawa podaje, że na wszystkich propozycjach ulg przedstawionych przez PiS straci ok. 750 mln zł. Wszystko jednak zależy od wielkości gminy. Najbardziej z pewnością stracą jednostki największe, arytmetyka jest nieubłagana.

Lament miast jest uzasadniony?

Niestety rząd nie szacuje skutków wprowadzanych przez siebie zmian. Nie konsultuje ich z samorządami. Ale jest i druga strona medalu – mimo ustalanych centralnie ulg, które obniżają wpływy samorządów, ich finanse źle nie wyglądają. Poduszką jest dobra koniunktura gospodarcza. Należy jednak pamiętać, że w przypadku tąpnięcia gospodarczego odbije się ono także na zadaniach realizowanych przez JST.

Czyli dopóki jest wzrost gospodarczy, dopóty samorządy narzekają na zapas…

Dzięki temu, że jest dobra sytuacja gospodarcza, konsekwencje związane z wprowadzeniem ulg podatkowych nie są aż tak dotkliwe. Ewentualne braki srodków, np. na oświatę czy na drogi, samorządy są w stanie uzupełniać w ramach własnych środków. Mogą poprzesuwać środki z innych działów budżetowych. Ale to się wiąże albo ze zmianą harmonogramu inwestycji, albo w ogóle z rezygnacją z takich projektów. A to, że JST podnoszą alarm teraz, wynika z tego, że chcą, by rząd je dostrzegł i przewidział efekty swoich pomysłów także dla samorzadu terytorialnego.

Czy nie jest przypadkiem tak, że dzisiejsze narzekanie JST związane jest z silną opozycją niektórych samorządów wobec ekipy rządzącej i niezależnie, co by ona zrobiła, będzie to kontestowane?

Ten alarmistyczny ton wynika zapewne też z sympatii politycznych. Co jest w jakiś sposób naturalne. Nie należy tego jednak bagatelizować i sprowadzać tylko do kolejnej odsłony wojny partyjnej. Ze strony rządu powinien być większy namysł, jakie konsekwencje przyniosą proponowane zmiany dla samorządów.

Wobec tego, jakie działania mogłyby poprawić sytuację, tzn. uspokoić wrzenie w samorządach?

Są dwa kierunki. Pierwszy to usprawnienie tych narzędzi, które już teraz są i pozwalają spotkać się rządowi i samorządom w dyskusji np. nad zmianami legislacyjnymi. Chodzi mi przede wszystkim o Komisję Wspólną Rządu i Samorządu. Ale konieczna jest w niej reforma, by jej przedstawiciele mogli opiniować poselskie projekty ustaw. Teraz samorząd nie ma na nie żadnego wpływu. Nie może sygnalizować, że w danej propozycji jest coś niekorzystnego. Druga rzecz to dyskusja o tym, jak wygląda finansowanie zadań JST, np. procentowe pułapy udziału poszczególnych szczebli samorządu w podatkach. Być może należy to zweryfikować, urealnić. Może to też pora na rozmowę o tym, jaką rolę pełni samorząd i czy np. duże matropolie nie powinny mieć większych kompetencji niż dotychczas.

Widzi pan szanse na dogadanie się?

Patrząc na temperaturę sporu politycznego, to nie bardzo. Spokojnemu dialogowi na szczeblu samorządowym nie służy także rok wyborczy. To wszystko uniemożliwia stworzenie teraz forum do rzeczowej dyskusji. Nie zmienia to jednak faktu, że powinniśmy jak najszybciej przemyśleć zmianę roli województw, powiatów i gmin w kontekście nowej polityki spójności i działań centralizacyjnych rządu. Trzeba także przeprowadzić poważną dyskusję o roli miast oraz o ich realnym wzmocnieniu w ustroju terytorialnym państwa. ©℗

Rozmawiała Bożena Ławnicka

Co trzeba zmienić

Dla równowagi zapytaliśmy władze lokalne o decyzje rządu w ostatnich latach, które miały skutek odwrotny, tj. zwiększyły poziom ich dochodów. Zwykle odpowiedź jest jedna. – Bardzo trudno jest wskazać jakiekolwiek działania rządu, które miałyby pozytywny wpływ na finanse samorządów. Dużo łatwiej znaleźć te, które przynoszą odwrotny skutek – twierdzi Jędrzej Sieliwończyk z gdańskiego magistratu.

Nie wszyscy są jednak aż tak surowi i wskazują pewne pozytywne zdarzenia. Urzędnicy z Białegostoku mówią np. o zwiększeniu z 20 do 40 proc. udziału miasta w należnościach pochodzących z funduszu alimentacyjnego (zmiana z września 2015 r., czyli za kadencji poprzedniego rządu) – choć nie podają już konkretnego uzysku dla miasta z tego tytułu.

Skarbnik Bydgoszczy Piotr Tomaszewski wskazuje z kolei na ostatnie zmiany w ustawie o finansach publicznych, korygujące wskaźnik obsługi samorządowego długu. – Ale są tam również elementy bardzo szkodliwe, jak np. niezdefiniowane „inne instrumenty dłużne” – zaznacza od razu.

Ale to, według samorządów i ekspertów, zdecydowanie za mało. Według nich system finansów samorządowych trzeba naprawić. Jak zauważa dr Aleksander Nelicki, zasadniczej poprawki wymagają trzy elementy. Po pierwsze, tak należałoby przekonstruować udział JST w podatkach, by wydzielić z nich część samorządową podatku dochodowego, która będzie miała prawne gwarancje jej niezmniejszania arbitralną decyzją władz centralnych. Po drugie, prawidłowo należałoby określić subwencję oświatową. A po trzecie wreszcie, właściwie ustalić przyznawanie subwencji wyrównawczej, czyli janosikowego.

Z kolei Marian Kujawski, ekspert w zakersie finansów samorzadowych, zwraca uwagę na wymuszone błędy sprawozdawcze. Otóż samorządy nie mogą wpisać do sprawozdania budżetowego, że na zadania zlecone wydają więcej, niż otrzymały od rządu. W ten sposób trudno określić, jaka naprawdę jest skala tych uzupełnień ze strony gmin czy powiatów, nie ma jak prawidłowo ustalić wysokości dotacji. ©℗

Wzrost dochodów JST według resortu finansów (stanowisko z 3 kwietnia 2019 r.)

Na poprawę sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w ostatnich latach, obok dobrej sytuacji makroekonomicznej, wpłynęło również wiele działań mających na celu zwiększenie stopnia przestrzegania przepisów podatkowych, ograniczających straty z tytułu oszustw oraz unikania opodatkowania.

W wyniku tych działań znacznie zwiększyły się dochody JST z tytułu udziału we wpływach z podatku PIT i CIT. – I tak np. dochody JST w 2018 r. z tytułu udziału w podatku PIT w stosunku do roku 2015 wzrosły o 33,6 proc., a w przypadku udziału w podatku CIT wzrosły o 37 proc.

Niezbędna poprawa, ale starannie przemyślana

Wszyscy – w tym obecny rząd – są świadomi konieczności reformy finansów komunalnych. Ocena systemu powinna być jednak bardziej wyważona niż w raporcie dla Komisji Europejskiej

Rada Europy opublikowała raport na temat stanu demokracji lokalnej i regionalnej w Polsce. Jest bardzo krytyczny, szczególnie w kwestii finansów komunalnych. Kryterium jest wypełnianie zaleceń Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL). Spraw finansowych dotyczy jej art. 9 (patrz ramka „Co wypełniamy, a czego nie” s. C 11).

Co wypełniamy, a czego nie

Raport Rady Europy stwierdza, że Polska na osiem punktów art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego spełnia w całości wymogi jedynie trzech. W przypadku dwóch spełnia je jedynie częściowo, a w przypadku trzech – po prostu ich nie spełnia.

Według raportu całkowicie pominięto następujące zalecenia:

• przynajmniej częściowego oparcia dochodów samorządów na podatkach i opłatach lokalnych;

• przekazania samorządom zróżnicowanych i wydajnych źródeł dochodów;

• konsultowania z samorządami ustaleń co do „redystrybucyjnych” transferów.

Jedynie częściowo spełniono zalecenia:

• przekazania JST „wystarczających” własnych źródeł dochodów, którymi mogą one swobodnie dysponować;

• przekazania im środków odpowiednich do zadań.

Autorzy ocenili, że trzy punkty art. 9 polskie państwo wypełnia w całości:

• stosowanie środków wyrównawczych bądź z budżetu państwa, bądź pomiędzy jednostkami samorządowymi, jednak bez nadmiernej ingerencji w dochody jednostek bogatszych;

• minimalizacja dotacji przeznaczonych na konkretne działania na rzecz środków, które samorządy mogą wydawać według własnego uznania;

• dostęp do krajowego rynku kapitałowego, tj. możliwość zaciągania zobowiązań dłużnych przez samorządy. ©℗

Oprac. Aleksander Nelicki

Uprzedzając wszelką analizę, trzeba powiedzieć, że stopień wypełnienia zaleceń EKSL zawartych w przypadku trzech pozytywnie ocenionych przez Radę Europy przepisów jest zapewne analogiczny do pozostałych pięciu punktów art. 9.

Zabrakło konkretów

Odpowiedź polskiego rządu na raport (patrz ramka „Jak rząd odpowiada na zarzuty Rady Europy”) trafnie wskazuje, że nie posługuje się on danymi i konkretami, lecz opiniami osób związanych z samorządem terytorialnym i nie daje wiary wyjaśnieniom strony rządowej. Jednak wśród rozmówców autorów raportu są osoby o niepodważalnym autorytecie i ich opinii nie wolno lekceważyć. Zastrzeżenia budzi sposób wykorzystania opinii – bez przywołania konkretnych faktów – a z błędami faktograficznymi. Za co odpowiedzialni są nie rozmówcy autorów, lecz oni sami.

Raport błędnie stwierdza, że gminy jedynie w przypadku podatku od nieruchomości mają prawo do ustalania wysokości stawek podatkowych w granicach dopuszczonych ustawą i nie mają takiego prawa w przypadku innych podatków lokalnych. Wskazuje też na nadużywanie przez obóz rządzący możliwości składania poselskich projektów ustaw, aby uniknąć rygorów nałożonych na rządowe inicjatywy legislacyjne. Jednak nie został podany żaden przypadek w odniesieniu do finansów komunalnych.

Największe zastrzeżenia w konkluzjach raportu budzi pominięcie okoliczności – czego nie podniósł w swej odpowiedzi polski rząd – że prawo finansów komunalnych nie zostało w znaczący sposób zmienione od czasu poprzedniego raportu Rady Europy z 2014 r. Jeżeli to samo prawo działa obecnie inaczej, potrzebujemy na to twardych dowodów. Raport przywołuje największe wykroczenia polskich władz centralnych przeciw dochodom samorządów: wprowadzenie ulgi prorodzinnej w PIT (ubytek potencjalnych dochodów samorządów o ok. 3 mld zł) oraz obniżenie stawek PIT (ubytek potencjalnych dochodów ponad 10 mld zł; brak dostępnych danych, pozwalających na oszacowanie). Tyle że są to zdarzenia nienowe, jeszcze sprzed poprzedniego raportu Rady Europy.

Wszyscy – w tym obecny rząd, o czym świadczy jego odpowiedź na raport – jesteśmy świadomi konieczności reformy systemu finansów komunalnych. Ocena systemu powinna być wyważona i różnicować wykroczenia przeciw zaleceniom EKSL pod względem ich wagi, tj. czy w istotny sposób ograniczają samodzielność finansową jednostek samorządowych. I to najważniejszy zarzut w stosunku do autorów raportu. Ponieważ opiera się on na rozmowach, a nie danych czy oficjalnych, pisemnych stanowiskach konsultowanych instytucji, nie odróżnia wagi poszczególnych naruszeń zaleceń EKSL. Tego, co naganne, ale jedynie uciążliwe, od poważnych błędów systemowych. Zarzuty są opisywane na takim poziomie abstrakcji, że powstaje wrażenie, iż dotyczą nie konkretnych kwestii, lecz całości finansów komunalnych.

Przykładowo nie zostało wskazane, że istnieje zasadnicza różnica między wyposażeniem w źródła finansowania gmin (sensowne) w odróżnieniu od powiatów i województw (zbyt ubogie). Zarzut braku dostatecznego zróżnicowania źródeł oraz nieobecności dochodów pochodzących z podatków lokalnych nie dotyczy bowiem finansów gminnych.

Odpowiedź rządu na kwestie finansowe zawarte w raporcie podszyta jest wyraźnie zdumieniem. Ostatnio tak dobrze w finansach komunalnych było w latach 2007 i 2008 (porównywalny wzrost gospodarczy). Jednak przejściowo dobre wyniki finansowe jedynie maskują realne problemy, na które – choć niekoniecznie sprawnie – wskazuje raport.

Poniżej przedstawiam próbę diagnozy najważniejszych ułomności systemu dochodów komunalnych, przy czym nadaję im wagę ze względu na rozmiar konsekwencji finansowych, a nie ocenę prawną.

252 mld zł wyniosły łącznie w 2018 r. dochody własne samorządów

23,45 mld zł tyle według samorządów wyniosła luka finansowa pomiędzy subwencją a ich wydatkami na edukację w ciągu ostatnich dwóch lat

Konstrukcja udziału we wpływach z podatków dochodowych

Raport posługuje się terminem „udziału w podatku”. Tymczasem kluczowe jest oryginalne określenie – „udział we wpływach z podatku”. Oznacza ono, że samorządy mają prawo tylko do określonego procentu dochodów, sam podatek zaś jest kształtowany przez państwo w dowolny sposób. Gdyby nie ten fakt, udziały w PIT byłyby idealnym źródłem dochodów samorządów. Systematycznie rosnące dochody opodatkowane PIT zapewniają bowiem realny wzrost dochodów komunalnych. Z wyjątkiem momentów, kiedy państwo intensywnie przy nich majstruje.

W okresie wzrostu ulga prorodzinna nie przyniosła poważnych konsekwencji. W pierwszym roku jej obowiązywania (2007) dochody z PIT były znacząco wyższe niż rok wcześniej (25,6 w stosunku do 20,5 mld zł). Można dodać na usprawiedliwienie rządu, że wnosił on o dwukrotnie niższą ulgę na dziecko (600, a nie 1200 zł), niż to uchwalił Sejm, w którym de facto rząd nie miał już większości.

Inaczej było w przypadku obniżenia stawek PIT (zamiast trzech stawek: 19, 30 i 40 proc. dwie: 18 oraz 32 proc.), które jedyny raz w historii doprowadziły do obniżenia dochodów samorządów z PIT (28,5 mld zł w 2008 r. oraz 27 mld zł w 2009 r.). Liczone w cenach bieżących osiągnęły one poziom z 2008 r. (sprzed obniżenia stawek) już w 2011 r., liczone w cenach stałych zaś – dopiero w 2014 r.

Dodatkowo można wskazać, że połowa obecnego zadłużenia samorządów została wygenerowana właśnie w latach 2009 i 2010, kiedy spadły dochody z udziałów w PIT. W 2009 r. sprawę pogorszyło niezauważenie przez Ministerstwo Finansów rozwijającego się światowego kryzysu gospodarczego i podanie samorządom zbyt optymistycznych kwot wpływów z PIT i CIT, które musiały być korygowane w dół w trakcie roku.

Jeśli mówimy o potencjalnych zagrożeniach, to obawy budził prezydencki projekt ustawy podwyższającej kwotę wolną od podatku, który powstał w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. (sygn. akt K 21/14). Rząd nie zdecydował się jednak na jego poparcie. Co prawda, rząd dość kontrowersyjnie wypełnił ten wyrok, który mówił, że przepisy o kwocie wolnej od podatku są niekonstytucyjne, bo nie zawierają mechanizmu jej korygowania tak, by uwzględniać co najmniej minimum egzystencji. Miało to jednak tę zaletę, że nie spowodowało katastrofy w finansach komunalnych.

Nie zmienia to faktu, że konstrukcja zapewniająca samorządom jedynie udział we wpływach z podatków dochodowych, bez gwarancji ich wysokości, jest ogromnie niebezpieczna. Jako zagrożenie można postrzegać plany obozu rządzącego na przyszłą kadencję, obejmujące obniżkę stawek (z 18 do 17 proc. w przedziale do 42 764 zł) i zwolnienia podatkowe dla startujących na rynku pracy. Ogólnie dostępne dane nie pozwalają na oszacowanie ubytku dochodów samorządowych, będzie on jednak kilkumiliardowy. Gdyby zbiegł się, jak w 2009 r., ze spowolnieniem gospodarczym, może doprowadzić ponownie do kryzysu finansów komunalnych.

Przy zachowaniu obecnego systemu źródeł dochodów samorządów, dla samodzielności dochodów komunalnych decydujące znaczenie ma ich uwłaszczenie na najważniejszym źródle, tj. udziale w PIT. Mniejsza o formułę prawną, chodzi o wydzielenie części samorządowej podatku dochodowego, która będzie miała prawne gwarancje jej niezmniejszania arbitralną decyzją władz centralnych.

WAŻNE Połowa obecnego zadłużenia samorządów powstała w latach 2009 i 2010 r., kiedy spadły dochody z udziałów w PIT.

Finansowanie oświaty

Raport słusznie podnosi kwestię finansowania oświaty jako szczególną wadę systemową. W 2017 r. część oświatowa subwencji ogólnej wyniosła 41,9 mld zł, a bieżące wydatki na oświatę były o ok. 12 mld zł wyższe. Ministerstwo Finansów zrezygnowało z analizowania w rocznych sprawozdaniach wykorzystania subwencji oświatowej. Dawniej wiedzieliśmy np., że była ona korzystniejsza na poziomie powiatowym niż gminnym. Dowiadywaliśmy się, ile jednostek otrzymywało subwencję ponad realne wydatki oświatowe.

Nie da się stwierdzić wprost, że hybrydowe finansowanie oświaty – z transferów i dochodów własnych – jest naruszeniem samodzielności finansowej samorządów. Państwo obciąża jednak złe ukierunkowanie subwencji. Nakłady ponoszone na oświatę w przeliczeniu na ucznia są w uproszczeniu wysokie na wsi i w miasteczkach do 5 tys. mieszkańców dzięki subwencji, a w dużych miastach dzięki dokładaniu środków własnych. Najniższe są w miastach średniej wielkości, gdzie subwencja jest bez „wiejskiego bonusu” i gdzie nie ma wysokich dochodów własnych. Nawet na niedawnej (12 kwietnia 2019 r.) konferencji prasowej minister edukacji oznajmiła, że subwencja oświatowa jest dzielona niesprawiedliwie. Tu zgoda. Problem w tym, że mówi to osoba od kilku lat odpowiedzialna za ten podział!

Jak rząd odpowiada na zarzuty Rady Europy

Analiza aktów prawnych wprowadzanych na przestrzeni lat nie potwierdza, że zmiany w przepisach prawa jedynie ograniczałby dochody JST. W raporcie [Rady Europy – red.] nie zwrócono też uwagi, że w ostatnich latach wprowadzono do porządku prawnego rozwiązania, które przyczyniły się do wzrostu dochodów głównie gmin, powiatów i miast na prawach powiatu. Dla przykładu należy wskazać szereg działań mających na celu odbudowę dochodów podatkowych i uszczelnienie systemu podatkowego. Wprowadzono także nowe źródło dochodów gmin z opłaty reklamowej. Na wzrost dochodów JST przełożyły się także zmiany w prawie, np. wyodrębnienie w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych źródła przychodów w postaci zysków kapitałowych oraz rozdzielenie dochodów uzyskiwanych z tego źródła od pozostałych dochodów podatnika, co spowoduje zwiększenie dochodów JST o 121 mln zł. ©℗

Oprac. TŻ

System wyrównawczy

W tej kwestii raport nie zauważa problemów, mimo że w wyroku z 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność przepisów dotyczących mechanizmu janosikowego na poziomie wojewódzkim oraz – odrzucając wniosek na poziomie powiatowym – zalecił jego pilną naprawę (na poziomie gminnym system jest znacznie łagodniejszy, pomimo większego zróżnicowania dochodów).

Wady mechanizmu wyrównawczego nie są w tej chwili tak pilnym problemem, jak w momencie sporządzania poprzedniego raportu Rady Europy. Pokaźny wzrost dochodów z udziałów we wpływach z PIT i CIT powoduje, że płatnicy janosikowego uciekają spod gilotyny (płatności są wyliczane na podstawie dochodów sprzed dwóch lat). Kwota podstawowa części wyrównawczej subwencji ogólnej jest w naszym kraju wysoka. Przekracza 90 proc. średnich dochodów podatkowych jednostek danego poziomu. Problematyczne są pozostałe elementy systemu. Z punktu widzenia EKSL należałoby zauważyć możliwość nadmiernej ingerencji w dochody podatkowe. Jest coś nieakceptowalnego w fakcie, że w 2014 r. powiat polkowicki musiał zapłacić janosikowe w kwocie wyższej niż jego dochody podatkowe i – szczęśliwie – dostał z powrotem ok. trzech czwartych tej kwoty jako subwencję równoważącą.

Na polski system wyrównawczy składają się też bardziej kontrowersyjne transfery. Na poziomie powiatów to one ustalają realną hierarchię dochodową. Zależy ona od:

• stopy bezrobocia (kwota uzupełniająca części wyrównawczej subwencji),
• długości dróg powiatowych (część równoważąca subwencji),
• liczby uczniów w szkołach powiatowych (część oświatowa subwencji).

Transfery uzasadnione tymi wskaźnikami mają charakter dowolnie wydawanej subwencji. Nie należy do wyjątków sytuacja, w której otrzymywane kwoty są wyższe niż wydatki, które je uzasadniają (odpowiednio na administrację pracy, bieżące utrzymanie dróg i bieżące wydatki w działach edukacja i edukacyjna opieka wychowawcza).

Porządek w trzech wymiarach

Uporządkowanie trzech sfer: samorządowej części podatku dochodowego, finansowania oświaty i janosikowego miałoby tak znaczący wpływ na finanse komunalne, że – ośmielam się twierdzić – zblakłoby znaczenie innych grzechów władz centralnych, jak niedofinansowanie zadań zleconych, narzucanie niepotrzebnych standardów (np. liczba etatów w opiece społecznej zależna nie od potrzeb, ale od liczby mieszkańców) i wiele innych zasugerowanych w raporcie. Sam raport spełnia dobrą rolę jako alarmowy dzwonek: poprawcie system finansów komunalnych. Jest jednak wysoce niestaranny jako narzędzie diagnostyczne.

©℗