Nic o nas bez nas, czyli obywatel ma wiedzieć, widzieć i słyszeć

Zapewnienie transparentności działania organów samorządu, szczególnie podczas posiedzeń komisji i na sesjach, umożliwia mieszkańcom wyrobienie sobie opinii na temat wybranych przedstawicieli oraz ocenę sposobu ich działania. Pozwala zweryfikować składane zwykle hojnie przedwyborcze obietnice. Dzięki transparentności działań samorządu łatwiej jest też zwalczać wszelkie przejawy korupcji i nepotyzmu.

Prawo do wiedzy

Zgodnie z konstytucją każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).

- Stosowne przepisy zawierają także ustawy regulujące działalność poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw - wskazuje Piotr Foitzik, adwokat w Kancelarii Chałas i Wspólnicy.

Zasadę jawności formułują art. 11b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594), art. 8a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595) i art. 15a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596).

Jawność działania samorządu obejmuje w szczególności prawo obywateli do:

wuzyskiwania informacji,

wwstępu na sesje rady gminy,

wwstępu na posiedzenia komisji rady gminy,

wdostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów jednostki samorządowej i komisji organu stanowiącego.

Zagadnienie dostępu do informacji publicznej zostało uregulowane ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.).

- Ustawowa definicja informacji publicznej została określona bardzo szeroko, jako każda informacja o sprawach publicznych. Informacji tej może żądać każdy, niezależnie od wykazania interesu prawnego i faktycznego - wyjaśnia Konrad Szybalski, prawnik z kancelarii KKPW.

Do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są organy jednostek samorządu terytorialnego oraz ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne.

- Obowiązek udzielania informacji publicznych ciąży także na podmiotach dysponujących majątkiem samorządowym, a także osobach prawnych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - zauważa mecenas Foitzik.

Dostępność informacji publicznej nie wyklucza możliwości ograniczenia tego dostępu w przypadkach określonych ustawami. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których przedmiotem informacji są prawnie chronione tajemnice (państwowa, służbowa, bankowa, podatkowa, statystyczna, handlowa itp.) lub prywatność osoby, której dane dotyczą (ochrona danych osobowych).

- Informacje, które nie zostały zawarte w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), udostępniania się na wniosek w formie ustnej lub pisemnej. Co istotne, informacja publiczna udostępniana w ten sposób zawiera dane określające tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść. Udostępnienie informacji odbywa się co do zasady w terminie 14 dni - wskazuje Konrad Szybalski.

Wstęp na posiedzenia

Przejawem transparentności działań samorządu jest prawo wstępu na posiedzenia rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw. Takie uprawnienie wynika nie tylko z ustaw ustrojowych samorządu, lecz także z art. 18 ustawy o 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne. Obywatel ma także prawo wstępu na posiedzenia komisji rady gminy lub powiatu oraz sejmiku województwa, mimo że komisje te nie są "organami władzy publicznej pochodzącymi z publicznych wyborów".

Zapewnienie wszystkim chętnym prawa do udziału w posiedzeniach organów kolegialnych napotykać może jednak w praktyce znaczne trudności organizacyjne, np. związane ze znalezieniem dostatecznie przestronnej sali. Należy jednak podkreślić, że ograniczenie dostępu do posiedzeń organów kolegialnych z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom. Wobec tego nieważna jest uchwała rady gminy, gdy na jej posiedzenie nie została dopuszczona publiczność. [przykład 1]

Jawność obrad ma przede wszystkim wpływać na rzetelność procesu podejmowania rozstrzygnięć (wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 20 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1529/02). Powyższe problemy mogą zostać wyeliminowane np. przez zapewnienie transmisji audiowizualnej lub teleinformatycznej.

Wstęp na posiedzenie może też oznaczać prawo obywatela do rejestracji dźwięku lub obrazu z obrad rady gminy i posiedzeń jej komisji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 89/2008, LexPolonica nr 2054155). Z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów kolegialnych i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. [przykład 2]

Ponadto rada gminy powinna sporządzać i udostępniać protokoły lub stenogramy swoich obrad. Obowiązek ten nie musi być realizowany, jeżeli są przygotowywane i udostępniane materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Uregulowania ustawy zasadniczej oraz ustaw samorządowych stanowią, że jawne i dostępne są obrady kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych. Żaden z organów wykonawczych w poszczególnych jednostkach samorządu nie spełnia obydwu tych warunków. W gminie wójt wprawdzie jest wyłaniany w drodze wyborów powszechnych, lecz nie jest organem kolegialnym. Z kolei w powiecie i województwie zarządy tych jednostek są kolegialne, lecz pochodzą z wyboru dokonanego przez organ uchwałodawczy. Dlatego przyjmuje się, że obrady organu wykonawczego są niedostępne dla mieszkańców. Nie jest to jednak równoznaczne z ich tajnością, chyba że przedmiotem obrad są sprawy objęte tajemnicą ustawowo chronioną.

Powiadomienie o terminie

Przepisy ustrojowe samorządu nie formułują nakazu powiadamiania mieszkańców o terminie sesji rady lub sejmiku. Nie określają także terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu tego powiadomienia.

W tym zakresie mają zastosowanie statuty. Jest to zbiór przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizację wewnętrzną gminy i tryb pracy jej organów. W statucie muszą być uregulowane m.in. kwestie terminów i trybu powiadamiania o sesji nie tylko radnych, lecz także mieszkańców. Zapisy te stanowią realizację konstytucyjnego (art. 61 Konstytucji RP) i ustawowego (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym) prawa obywatela do informacji, które obejmuje m.in. wstęp na sesje rady gminy i posiedzenia komisji. Tak orzekł NSA w wyroku z 13 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 2296/2011). NSA stwierdził także, że niezachowanie statutowych terminów powiadamiania społeczności lokalnej o sesji, a przede wszystkim brak powiadomienia w formie przewidzianej w statucie gminy, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ godzi w podstawowe konstytucyjne prawo obywateli. To zaś skutkuje nieważnością podjętej uchwały. [przykład 3]

Podejmowanie uchwał

Rady gmin, rady powiatów i sejmiki województw, będąc organami kolegialnymi, podejmują rozstrzygnięcia w formie uchwał. Uchwały tych organów zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy stanowią inaczej. Takie przypadki dotyczą np. wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady lub ławników. [przykład 4]

Przejawem jawności działań samorządu jest także obowiązek ogłaszania aktów prawa miejscowego. Taki obowiązek wynika z ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Podstawową formą ogłaszania aktów prawa miejscowego jest publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z kolei przepisy porządkowe ze względu na konieczność szybkiego ich wejścia w życie ogłasza się w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Aby umożliwić obywatelom wgląd do obowiązujących aktów prawa miejscowego, ustawodawca zobowiązał starostwa powiatowe i urzędy gmin do gromadzenia i udostępniania nieodpłatnie zbioru aktów prawa miejscowego ustanowionych przez powiat czy gminę.

Dostęp do dokumentów

Istotnym elementem jawności jest dostęp do dokumentów powstających w ramach wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady. Szczegółowe reguły dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (powiatu lub województwa). Regulacje statutowe muszą odzwierciedlać zasady wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustalanie zasad dostępu nie oznacza prawa rady gminy do modyfikowania w statucie gminy zakresu przedmiotowego udostępnianych informacji i dokumentów. Wynika on bowiem wyłącznie z przepisów ustaw. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że art. 11b ustawy o samorządzie gminnym powierzył radzie gminy uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania ze szczególnego rodzaju informacji publicznej, tj. dokumentów, i żaden inny organ nie może wydawać aktów dotyczących tej kwestii (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/2004). Nie oznacza to jednak, że wójt nie ma prawa do określania wewnętrznych reguł postępowania w urzędzie gminy w sprawach związanych z udostępnianiem informacji publicznej (w ramach regulaminu organizacyjnego urzędu).

W wyroku z 16 września 2002 r. Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 38/01, OTK A 2002/5/59) wyjaśnił, że czym innym jest prawo do informacji publicznej, a czym innym zasady jej udostępniania. Wyrażony został pogląd, że zasady i tryb postępowania mogą być określone jedynie w ustawach, natomiast procedury organizacyjne mogą znaleźć się w aktach niższej rangi, takich jak np. statut. Może więc on określać: czas urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za udostępnianie określonych dokumentów, konkretne reguły, na podstawie których odbywać się będzie ich kopiowanie itd.

"Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", które powinny znaleźć się w statucie gminy, nie obejmują postanowienia o opłatach za udostępnienie dokumentu w określonej formie (wyrok WSA w Opolu z 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 114/09).

Rada gminy nie jest uprawniona do uzależnienia udostępnienia dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych od faktu ich formalnego zatwierdzenia. Takie zapisy statutu gminy ograniczają prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dolnośląskiego z 25 listopada 2010 r., znak: NK.II.AL4.0911-46/10).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wgląd do dokumentów oznacza natomiast, że osobie zapoznającej się z dokumentem udostępniający zapewnia możliwość dysponowania jego treścią (a nie samym dokumentem), co obejmuje możliwość przeczytania dokumentu i sporządzenia notatek, kserokopii i zdjęć czy też przeniesienie na wskazany nośnik informacji (np. pendrive’a lub płytę CD).

Dokumentami zawierającymi informację o sprawach publicznych są też materiały odzwierciedlające przebieg sesji i dokonanych czynności rad, takie jak np. nagranie posiedzenia sesji rady, protokół lub stenogram (wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 333/09).

Realizacji zasady jawności działania organów samorządowych mają także służyć regulacje prawne wprowadzające obowiązek składania przez określone w ustawie osoby oświadczeń majątkowych, oświadczeń o działalności gospodarczej prowadzonej przez bliskich oraz pisemnych informacji o zatrudnieniu tych osób w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Informacje zawarte w oświadczeniach są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenia oraz osób, których te informacje dotyczą, a także o miejscu położenia nieruchomości ujawnionych w oświadczeniach.

W planie i zamówieniu

Realizacja zasady jawności w samorządzie terytorialnym wynika także z innych ustaw niż regulacje ustrojowe i o dostępie do informacji publicznej. Przykładowo ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) zakłada prawo wglądu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz otrzymywania wyrysów i wypisów z planu. Innym przykładem jest ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), która ustala zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko i transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Jawność i przejrzystość działań samorządu szczególnie ważna jest także w przypadku ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.). Naruszenie przez funkcjonariuszy publicznych zasady transparentności działań w tym zakresie może być poczytywane za synonim korupcji. Jawność znajduje odzwierciedlenie w wielu przepisach, w szczególności zaś w tych dotyczących publikacji ogłoszeń, jawności dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia i treści umów oraz w przepisach nakładających na zamawiającego obowiązek informowania wykonawców o czynnościach podejmowanych przez zamawiającego.

Transparentność zagwarantowana jest także w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zobowiązuje ona do poinformowania członków wspólnoty samorządowej (a nie tylko potencjalnych inwestorów) o zamiarze np. zbycia, wydzierżawienia, obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości stanowiącej majątek jednostki samorządowej.

WAŻNE

Naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały w głosowaniu tajnym, zamiast w głosowaniu jawnym, stanowi istotne naruszenie prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zakwestionowanej uchwały

PRZYKŁAD 1

Nieważność uchwały

Rada gminy na posiedzeniu miała podjąć uchwałę o likwidacji szkoły. W obradach chcieli wziąć udział rodzice dzieci uczących się w tej placówce. Przewodniczący rady obawiając się zakłócenia obrad przez mieszkańców, wezwał policję, która uniemożliwiła im wstęp na salę obrad. Rodzice zaskarżyli uchwałę do sądu. Ten stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu stwierdził, że prawo wstępu na obrady rady gminy nie może być ograniczone ze względu na ochronę porządku publicznego. W związku z tym ochrona porządku publicznego podczas sesji rady gminy musi być zapewniona w inny sposób aniżeli poprzez ustanowienie zakazu wstępu publiczności na salę obrad (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 20 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1529/02).

PRZYKŁAD 2

Dostęp do nagrań

Mieszkaniec złożył do gminy wniosek o przegranie mu na pendrive’a zarejestrowanej sesji rady. Ponadto wskazał, że nie zgadza się na inną formę udostępnienia informacji. Przebieg sesji rady stanowi informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do niej. Prawo wstępu na posiedzenia rady oznacza także obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się posiedzenia rady (wyrok WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 14/12).

PRZYKŁAD 3

Wadliwe zawiadomienie

Rada miasta na nadzwyczajnej sesji uchwałą ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Zaskarżył ją mieszkaniec gminy. W uzasadnieniu wskazał, że nie został poinformowany o terminie zwołania sesji, w której chciał wziąć udział.

Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę. Wskazał, że na terenie miasta obowiązywał statut, który przewidywał obowiązek zawiadomienia o terminie, miejscu i porządku obrad sesji rady poprzez zamieszczenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy oraz poprzez rozplakatowanie go na terenie miasta. Mieszkańcy wyrażający chęć zabrania głosu na sesji rady powinni zaś co najmniej na trzy dni przed rozpoczęciem sesji złożyć pisemny wniosek do przewodniczącego rady.

O terminie sesji mieszkańcy gminy zostali poinformowani na cztery dni przed posiedzeniem poprzez umieszczenie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Sąd stwierdził, że przy zwoływaniu sesji rady miasta nie dochowano obowiązku powiadamiania o tym posiedzeniu mieszkańców gminy w sposób przewidziany statutem. Opublikowanie ogłoszenia o sesji rady w BIP nie zwalnia bowiem organu z obowiązku dochowania trybu powiadamiania określonego przepisami prawa miejscowego.

Skutkiem niewłaściwego poinformowania o sesji było zaś uniemożliwienie skarżącemu (będącemu potencjalnym adresatem stanowionych przepisów) przedstawienia w trakcie obrad rady swojego stanowiska w przedmiocie procedowanej uchwały, co stanowi istotne naruszenie jego konstytucyjnie chronionych praw.

PRZYKŁAD 4

Niewłaściwa forma wyboru

Rada gminy zatwierdziła uchwałą regulamin wyboru członków komisji rewizyjnej rady gminy. Przewidywał on wybór członków tej komisji w głosowaniu tajnym. Wojewoda wystąpił do sądu o stwierdzenie jej nieważności z powodu sprzeczności zawartych w niej unormowań z art. 11b i i art. 14 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd uznał racje wojewody, a w uzasadnieniu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały wskazał, że uchwały powinny być podejmowane w głosowaniu jawnym, w innym trybie zaś tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi. Zasada ta ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne wyjątki (wyrok WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 366/2011).

Leszek Jaworski

 dgp@infor.pl