Pomoc społeczna przechodzi ciągłą ewolucję

@RY1@i02/2014/180/i02.2014.180.18300070f.101.gif@RY2@

Jednym z najważniejszych wyzwań, przed którymi stanęła w 1989 r. wolna Polska, było stworzenie systemu pomocy społecznej - miał on być odpowiedzią na przejście z gospodarki socjalistycznej do kapitalizmu. Niebagatelną rolę w tworzeniu podwalin pod przyjętą w 1990 r. ustawę odegrał Jacek Kuroń, minister pracy i polityki społecznej w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, który już wtedy widział konieczność przeciwdziałania szokowi transformacji. Jego efekty pojawiły się szybko w postaci znacznej grupy osób wykluczonych społecznie: bezrobotnych lub pracujących w szarej strefie bez odpowiednich kwalifikacji, które by pozwoliły na skorzystanie z możliwości, jakie stworzyła gospodarka rynkowa.

Aż do 1999 r. i wielkiej reformy administracyjno-samorządowej wsparcie opierało się na działających w gminach ośrodkach pomocy społecznej i wojewódzkich zespołach pomocy społecznej. Natomiast po pojawieniu się w strukturze samorządowej powiatów, powstały nowe jednostki - powiatowe centra pomocy rodzinie, którym przekazano część zadań, m.in. pieczę zastępczą i wsparcie dla niepełnosprawnych.

Kolejną ważną zmianą było przyjęcie nowych zasad wyliczania kryterium dochodowego. Jego kwoty miały ulegać weryfikacji co trzy lata, opierając się na wynikach badań progu interwencji socjalnej. Z kolei 12 marca 2004 r. przyjęta została nowa ustawa o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zbiegając się zresztą w czasie z wejściem Polski do Unii Europejskiej. To drugie wydarzenie w następnych latach otworzyło możliwości wykorzystywania dodatkowych środków na wdrażanie nowych rozwiązań z zakresu aktywizacji i integracji społecznej. Dzięki nim pomoc społeczna ma szansę z instytucji zajmującej się przyznawaniem zasiłków stać się bardziej zorientowana na działania służące usamodzielnianiu osób wykluczonych i spowodować, że świadczenia nie będą ich jedynym źródłem utrzymania.

Taki efekt mają przynieść przygotowywane teraz w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej propozycje zmian. Chodzi o to, aby po 10 latach obowiązywania obecnej ustawy doprowadzić do gruntownej przebudowy systemu pomocy i wprowadzić dodatkowe zachęty finansowe dla osób, które podejmują działania usamodzielniające. Jednak los tych zmian - ze względu na brak porozumienia wewnątrz samego rządu - stoi pod znakiem zapytania.

Choć wielu ekspertów powtarza zarzuty o zbytniej hojności pomocy społecznej przy braku jej efektywności, to Polska nie znajduje się wśród krajów najwięcej wydających na ten cel. Według danych Eurostatu z końca 2013 r. przodują w tym zakresie Dania, Francja i Holandia, które na pomoc społeczną przeznaczają odpowiednio 34,3 proc., 33,6 proc. i 32,3 proc. swojego PKB. Polska natomiast - 19,2 proc., przy unijnej średniej wynoszącej 29 proc.

Konieczna jest współpraca, aby wsparcie było skuteczne

@RY1@i02/2014/180/i02.2014.180.18300070f.803.jpg@RY2@

dr Joanna Staręga-Piasek zastępca dyrektora Instytutu Rozwoju Służb Społecznych, była wiceminister pracy i polityki społecznej

Powstanie pierwszej ustawy o pomocy społecznej w 1990 r. było zdarzeniem przełomowym. Wcześniej funkcjonowały różne, okazjonalne konstrukcje prawne, ale w żadnym akcie prawnym nie było tak naprawdę określone, kto i do czego ma prawo. W przepisach zostały uregulowane obowiązki, które bierze na siebie państwo. Określona została też rola i udział samorządu lokalnego w przyznawaniu wsparcia.

Oprócz aspektu prawnego 25 lat funkcjonowania systemu pomocy społecznej należy oceniać również w kategoriach: społecznej, ekonomicznej i psychologicznej. W tej pierwszej powstanie ustawy było sygnałem, że w okresie transformacji ustrojowej nie wszyscy będą jej beneficjentami i zdołają się dostosować do zmian, które przyniesie. Z góry założono, że będzie grupa osób, która stanie się jej ofiarami i będzie wymagała udzielenia wsparcia.

W kategorii psychologicznej pomoc społeczna została oparta na założeniu, że jej podstawowy reprezentant, czyli pracownik socjalny, miał od początku pełnić funkcję partnera, który przychodzi i pomaga w rozwiązaniu trudnej sytuacji.

Wreszcie w aspekcie ekonomicznym pomoc społeczna wiąże się z wydatkami, bo wypłata zasiłków kosztuje, zwłaszcza gdy patrzy się na nią pod kątem krótkiego okresu czasu. Tyle że w dłuższej perspektywie dobrze trafiona pomoc powoduje, że osoba, której jest ona udzielana, zaczyna funkcjonować samodzielnie. Można w tym przypadku zastosować porównanie do procesu leczenia. Tak jak wcześnie zdiagnozowana choroba i przeprowadzona interwencja powoduje, że chory szybciej dochodzi do zdrowia, tak samo otrzymujący odpowiednie wsparcie podopieczny pomocy społecznej szybciej staje się samodzielny i nie musi być przez lata wspierany zasiłkami.

Jednym z najważniejszych problemów, z którymi musi się mierzyć pomoc społeczna, jest to, że nie w każdej gminie jest ona realizowana adekwatnie do potrzeb. Istotnym mankamentem jest też słaba współpraca z innymi instytucjami. Szwankuje współdziałanie ze szkołami, szpitalami, organizacjami pozarządowymi, a zwłaszcza urzędami pracy. Ponadto na przestrzeni lat pomoc społeczna uległa znacznej biurokratyzacji.

Przy ocenie skuteczności pomocy społecznej, która jest często bardziej negatywna niż rzeczywistość, trzeba też pamiętać, że pracownik socjalny nie rozwiązuje zjawisk społecznych, lecz problemy ludzi dotkniętych tymi zjawiskami. Jeżeli nie działają inne elementy polityki społecznej, takie jak mieszkalnictwo, praca, opieka nad dziećmi, to odbija się to potem na pomocy społecznej. Jest ona bowiem obciążona dysfunkcjami różnych obszarów polityki społecznej.

Rodziny wciąż są zagrożone ubóstwem

@RY1@i02/2014/180/i02.2014.180.18300070f.804.jpg@RY2@

dr hab. Ryszard Szarfenberg Instytut Polityki Społecznej Uniwersytetu Warszawskiego

Do sukcesów 25 lat funkcjonowania systemu pomocy społecznej zaliczyłbym na pewno wprowadzenie do prawa norm nakładających na gminy obowiązek zatrudniania odpowiedniej liczby pracowników socjalnych. Rozwinęło się też bezpłatne poradnictwo prawne, rodzinne i psychologiczne, które nie wymaga postępowań administracyjnych sprawdzających ubóstwo i warunki życia. Na plus należy ocenić zmianę, która dokonała się w 2004 r., kiedy to fakultatywny zasiłek okresowy stał się obligatoryjny. To oznacza, że pomoc, która wcześniej mogła być przyznana, teraz przysługuje każdemu spełniającemu warunki, co wzmocniło prawo do wsparcia dochodowego ostatniej szansy. Kolejnym krokiem stało się umożliwienie łączenia tego zasiłku z wynagrodzeniem z pracy po przekroczeniu kryterium dochodowego, choć nadal jest to dozwolone w ograniczonym zakresie.

Porażką lat 1989-2014 jest natomiast to, że ubóstwo skrajne, czyli życie na poziomie poniżej minimum egzystencji, nadal dotyka w Polsce milion osób, w tym kilkaset tysięcy dzieci oraz niepełnosprawnych. Wiąże się z tym brak woli politycznej w komisji trójstronnej do odpowiedniego wykorzystania mechanizmu waloryzacji progów dochodowych uprawniających do pomocy społecznej, co sprawiło, że kryterium dostępu i standard wsparcia dochodowego uległ erozji i część rodzin o dochodach niższych niż minimum egzystencji utraciła prawo do pomocy. W kategorii porażki oceniam też niezdolność Polski do ratyfikowania art. 13 pkt 1 Europejskiej Karty Społecznej, który mówi o przyznaniu każdej osobie, która nie posiada dostatecznych zasobów i która nie jest zdolna do zapewnienia ich sobie z innych źródeł, szczególnie poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, odpowiedniej pomocy oraz w przypadku choroby - opieki koniecznej ze względu na jej stan.

W kolejnych latach pomoc społeczną czeka wiele wyzwań. Konieczne jest rozdzielenie postępowań administracyjnych od pomocy w postaci pracy socjalnej, aby nie była zdominowana przez przesłuchania, oględziny i dokumentowanie dowodów charakterystyczne dla biurokratycznej procedury. Nie możemy też komplikować postępowań administracyjnych, np. poprzez kolejne obowiązkowe dokumenty do wypełnienia i podpisania przez występujących o pomoc, ale upraszczać je, tak aby usuwać bariery w dostępie do wsparcia dochodowego. Wyzwaniem będzie też zmniejszenie pułapki ubóstwa polegającej na tym, że zwiększanie legalnych zarobków powoduje zmniejszenie dochodu netto gospodarstwa domowego ze względu na zbyt szybkie wycofywanie lub odcinanie wsparcia dochodowego.

Michalina Topolewska

michalina.topolewska@infor.pl