Pogodzić człowieka z przyrodą - to także obowiązek samorządu

Sporym wyzwaniem dla samorządów jest nie tylko zebranie, lecz także uporządkowanie obowiązków ekologicznych według czytelnych kryteriów. Mają one bowiem szczególny charakter i są wykonywane przez różne władze na różnych szczeblach samorządu. Samorząd jest zobowiązany wykonywać te obowiązki, ale powinien także uwzględniać cel ekologiczny podczas realizacji innej działalności. Rozwój społeczno-gospodarczy musi być bowiem powiązany z zachowaniem równowagi przyrodniczej. Ta zasada zrównoważonego rozwoju określona została w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627) (dalej p.o.ś.) i jest myślą przewodnią zagadnień ekologicznych.

Bliżej ludzi

Podział zadań między szczeble samorządu dokonany został według zasady, że obowiązki ważne z punktu widzenia społeczności lokalnych podejmowane są przez gminę lub powiat. Te jednostki zaspokajają zbiorowe potrzeby swoich mieszkańców. Z kolei zadania o znaczeniu regionalnym realizuje województwo. Celem działania tej struktury jest rozwój cywilizacyjny regionu.

Sposób podziału obowiązków pomiędzy poszczególne władze samorządowe, który tworzy system ochrony środowiska, oparty jest na zasadzie subsydiarności.

- Z reguły tej wynika, że określone zadania najlepiej są w stanie wykonywać podmioty, które znajdują się w bezpośredniej bliskości społeczeństwa i terytorium przez nie zamieszkiwanego - potwierdza Konrad Szybalski, prawnik z Kancelarii KKPW. - Dlatego duża część obowiązków z zakresu ochrony środowiska spoczywa na gminie, czyli podstawowej jednostce samorządu terytorialnego.

W związku z rozwojem gospodarczym ostatnich lat, który przyczynił się do wzrostu świadomości ekologicznej i dbałości o środowisko, jak również z wymogami unijnymi, ustawodawca stale doprecyzowuje zakres kompetencji zarówno gminy, jak i innych szczebli samorządu.

W lipcu 2013 roku w życie wejdą istotne zmiany w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Tego dnia ma zostać uruchomiony nowy system gospodarowania odpadami, wprowadzony znaczącą nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

- Dotychczas każdy właściciel lub zarządca nieruchomości zawierał indywidualną umowę na wywóz odpadów komunalnych z przedsiębiorstwem wywozowym. W nowym systemie zaś obowiązek ten przejmie gmina, która w drodze przetargu wybierze specjalistyczną firmę odbierającą odpady - zauważa Agata Żak, radca prawny z Kancelarii Chmaj i Wspólnicy.

- Kwestie środowiskowe powinny odgrywać istotną rolę w całej działalności wspólnoty gminnej. Dlatego problematyka ta znalazła się na czołowym miejscu wśród jej zadań własnych.

Obowiązki powiatu mają charakter uzupełniający i wyrównawczy w stosunku do tych wykonywanych przez gminy. W katalogu zagadnień interesujących tę jednostkę wyróżnić należy gospodarkę wodną oraz ponadgminną ochronę przyrody, leśnictwo, a także rybactwo śródlądowe. Powiat zajmuje się także zapobieganiem nadzwyczajnym zagrożeniom dla środowiska.

Samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju - wylicza Piotr Foitzik, adwokat w kancelarii Chałas i Wspólnicy.

Plany i strategie

Prowadzenie racjonalnej polityki proekologicznej wymaga planowania. Programy ochrony środowiska traktowane są jako wytyczne, dzięki którym można skutecznie zarządzać środowiskiem oraz zapewnić niezbędną koordynację działań prowadzonych w tym zakresie w odrębnych strukturach administracji samorządowej. Dokumenty te nie zawierają praw i obowiązków nadających się bezpośrednio do egzekwowania. Określają jedynie zasady, kierunki i priorytety przedsięwzięć na rzecz środowiska.

Politykę ekologiczną państwa uchwala Sejm na wniosek Rady Ministrów. W celu jej realizacji poszczególne szczeble samorządu opracowują swoje programy ochrony środowiska.

- Zakres i treść programu oraz proces i techniki jego sporządzania są zróżnicowane. Zależą w dużej mierze od charakteru gminy (miejska czy wiejska), sytuacji demograficznej i społecznej, stopnia jej rozwoju itp. Wyróżnia się dwa rodzaje programu ekorozwoju - o charakterze pomocniczym i decyzyjnym. W programie pomocniczym wskazuje się kilka wariantów rozwoju gminy. Obejmuje on aspekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Program o charakterze decyzyjnym stanowi zaś podstawę bieżących działań gminy i jej zarządzania. Zawiera wizję jej rozwoju oraz politykę i strategię wdrażania - wyjaśnia Agata Żak.

Szczegółowe wymagania w zakresie celów proekologicznych zostały sformułowane w art. 72 p.o.ś. w stosunku do dokumentów planistycznych. Chodzi o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wśród nich wymienia się m.in.:

wustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

wzapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

wuwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

wzapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

wuwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Gmina została zobowiązana do respektowania przy uchwalaniu planu miejscowego i wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń wynikających z ustanowienia parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

- Wśród najważniejszych sposobów realizacji zadania ochrony środowiska przez samorząd terytorialny wymienić należy przeprowadzenie przez właściwe organy oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000 - mówi Konrad Szybalski. Celem przeprowadzenia strategicznej oceny jest analiza bezpośredniego i pośredniego wpływu planowanej inwestycji na środowisko oraz możliwości zapobieżenia mu lub jego zmniejszenia. Co do zasady ocena przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które poprzedza wydanie takich rozstrzygnięć jak: pozwolenie na budowę, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy koncesja określona w prawie geologicznym i górniczym. Ocenie podlegają także wszystkie dokumenty planistyczne (strategie, plany lub programy), jeżeli mogą znacząco oddziaływać na środowisko - dodaje Konrad Szybalski.

Nakazy i pozwolenia

Najważniejsze z punktu widzenia celów ekologicznych są konkretne działania samorządu porozrzucane w wielu regulacjach. Chodzi przede wszystkim o prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie przyrody, o lasach, o ochronie zwierząt, prawo łowieckie, ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, prawo wodne, ustawę o odpadach itd. Szczegółowy podział obowiązków pomiędzy władze samorządowe przedstawiony został w tabeli obok (drugą jej część przedstawimy za tydzień, 15 maja).

Zadania te obciążają przede wszystkim gminy, które mają zaspokajać bezpośrednie, powtarzające się i zarazem typowe potrzeby mieszkańców (zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, utrzymanie czystości i porządku w gminach, ochrona terenów zieleni i zadrzewień). Z kolei zadania powiatu są głównie wykonywane w sposób jednorazowy, mają charakter incydentalny (np. obowiązek przeprowadzenia rekultywacji zdegradowanego gruntu).

Istotną rolą samorządu jest także ochrona składników środowiska poprzez ich reglamentację za pomocą pozwoleń, zezwoleń i koncesji. Dla przykładu wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów, na prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną.

starosta upoważniony został m.in. do wydania zezwolenia na posiadanie i hodowanie lub utrzymywanie chartów rasowych lub ich mieszańców. On też udziela pozwoleń wodnoprawnych, na emisję substancji lub energii. Marszałek województwa udziela zezwoleń na pozyskiwanie zwierząt wolno żyjących (dzikich) w celu preparowania ich zwłok lub tworzenia kolekcji.

Władze samorządowe mogą także w drodze decyzji administracyjnej zobowiązać korzystającego ze środowiska do określonych działań. Dla przykładu starosta może nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego (art. 362 p.o.ś.). Podobnie wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest upoważniony do nakazania osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia tego negatywnego oddziaływania (art. 363 p.o.ś.).

Kontrola prawdę powie

Marszałek województwa, starosta oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta prowadzą taką kontrolę w zakresie objętym swoją właściwością. - Mogą oni upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów lub funkcjonariuszy straży gminnych - wskazuje Piotr Foitzik. - Organy te muszą wystąpić do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji zawsze wtedy, gdy w wyniku kontroli stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub gdy występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić.

Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej.

wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta, marszałek województwa lub osoby przez nich upoważnione są też uprawnieni do występowania w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw przepisom o ochronie środowiska.

Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.)

17 ust. 1, 18 ust. 1	Sporządzenie programu ochrony środowiska (uchwala rada gminy lub powiatu, sejmik województwa)	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, zarząd powiatu i województwa
18 ust. 2	Z wykonania programów sporządza się co 2 lata raporty	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, zarząd powiatu i województwa
75 ust. 4	W pozwoleniu na budowę szczegółowo określa się zakres obowiązków związanych z ochroną środowiska na obszarze prowadzenia prac	starosta
91 ust. 1	Opracowanie projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji (uchwala sejmik samorządowy)	zarząd województwa
91 ust. 5	Opracowanie projektu uchwały w sprawie programu ochrony powietrza, mającego na celu osiągnięcie poziomów docelowych substancji w powietrzu (uchwala sejmik samorządowy)	zarząd województwa
91 ust. 9	Zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest sporządzenie programu ochrony powietrza	zarząd województwa
91d	W razie przekroczenia pułapu stężenia ekspozycji do wojewódzkich programów ochrony środowiska wprowadza się dodatkowe działania w obszarze ochrony powietrza	zarząd województwa
92 ust. 1	Opracowanie w przypadku ryzyka wystąpienia w danej strefie przekroczenia poziomu alarmowego, dopuszczalnego lub docelowego substancji w powietrzu opracowanie projektu uchwały w sprawie planu działań krótkoterminowych (uchwala sejmik samorządowy)	zarząd województwa
92a ust. 1	W przypadku uzyskania od innego państwa informacji o wystąpieniu ryzyka przekroczeń poziomów dopuszczalnych albo przekroczeń poziomów docelowych lub dopuszczalnych, powiększonych o margines tolerancji, lub poziomów alarmowych oraz celów długoterminowych prowadzenie konsultacji z przedstawicielami tego państwa	zarząd województwa
95 ust. 1	Nałożenie w drodze decyzji obowiązku prowadzenia pomiarów poziomów substancji w powietrzu na podmiot korzystający ze środowiska, który prowadzi działalność powodującą jej wprowadzanie	marszałek województwa
96	Określenie w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na zabytki (dla terenu województwa bądź jego części) rodzajów lub jakości paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku	sejmik województwa
109 ust. 2	Prowadzenie okresowych badań jakości gleby i ziemi	starosta
110a	Obserwacja terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których występują te ruchy, a także prowadzenie rejestru zawierającego informacje o tych terenach	starosta
115	W razie braku planu miejscowego organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia (na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości sąsiednich), czy teren, na którym planuje się przedsięwzięcie, należy do rodzajów terenu, dla których o bowiązują zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
115a ust. 1	Wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w razie stwierdzenia, że zostały one przekroczone	starosta
116 ust. 2	Ograniczenie lub zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe	rada powiatu
118 ust. 1	Sporządzanie map akustycznych	starosta
118b	Wyznaczenie obszarów cichych w aglomeracji lub poza aglomeracją, przy uwzględnieniu szczególnych potrzeb ochrony przed hałasem	rada powiatu
119 ust. 2	Sporządzanie programów ochrony środowiska przed hałasem	rada powiatu, sejmik województwa
131 ust. 1	Wydawanie decyzji o odszkodowaniu w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości	starosta
135	Utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania	rada powiatu, sejmik województwa
136d ust. 1	Utworzenie strefy przemysłowej	sejmik województwa
149	Przyjmowanie wyników pomiarów wielkości emisji z instalacji	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
150 ust. 1-3	Nakładanie na prowadzącego instalację lub użytkownika urządzenia obowiązku prowadzenia i przedkładania w określonym czasie pomiarów wielkości emisji	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
154 ust. 1	Wydawanie decyzji ustalającej wymagania w zakresie ochrony środowiska dla instalacji, z której emisja nie wymaga pozwol enia	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
157 ust. 1	Ustanowienie ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko	rada gminy
162 ust. 6	Sporządzenie informacji o rodzaju, ilości i miejscach występowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
162 ust. 7	Prowadzenie rejestru rodzaju, ilości oraz miejsc występowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska	marszałek województwa
178	Nakładanie na zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem obowiązk u prowadzenia w określonym czasie pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku wprowadzanych w związku z eksploatacją tych obiektów	starosta
181 ust. 1, 183 ust. 1	Udzielenie pozwolenia: zintegrowanego, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na wytwarzanie odpadów, na emitowanie hałasu do środowiska, na emitowanie pól elektromagnetycznych	starosta, marszałek województwa
229 ust. 2	Cofanie lub ograniczanie bez odszkodowania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z innych instalacji objętych postępowaniem kompensacyjnym w zakresie, w jakim uczestnicy postępowania wyrazili zgodę	starosta, marszałek województwa
237	Wydawanie decyzji zobowiązujących do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego	starosta, marszałek województwa
245 ust. 1	Przyjmowanie informacji o wystąpieniu poważnej awarii	wójt, burmistrz, prezydent miasta
277 ust. 1	Pobieranie opłat za korzystanie ze środowiska	urząd marszałkowski
277 ust. 1	Pobieranie opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wynikających z eksploatacji urządzeń	urząd marszałkowski
286 ust. 2	Przyjmowanie wykazu dotyczącego składowanych odpadów	wójt, burmistrz, prezydent miasta
288 ust. 1	W razie nieuiszczenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty albo uiszczenia opłaty w wysokości nasuwającej zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza opłatę w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub kontroli oraz wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska	marszałek województwa
362 ust. 1-3	Wydawanie decyzji nakładających obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia do stanu poprzedniego	starosta, marszałek województwa
363	Nakazanie osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
368 ust. 1	Wstrzymanie użytkowania instalacji w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
7 ust. 1	Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
15 ust. 1	Nakazanie właścicielowi gruntów, zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów, lub założenie na nich trwałych użytków zielonych	starosta
15 ust. 5	Nakazanie właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów w razie wystąpienia z jego winy form degradacji gruntów, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami	wójt
16 ust. 1	Dla gruntów położonych na obszarach ograniczonego użytkowania (istniejących wokół zakładów przemysłowych), zdewastowan ych i zdegradowanych opracowuje się, na koszt odpowiedzialnych zakładów, plany gospodarowania na tych gruntach (uchwala rada gminy)	wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta
16 ust. 5	Nakazanie właścicielowi gruntów w oznaczonym terminie zniszczenie określonych upraw, przemieszczenie zwierząt poza obszar ograniczonego użytkowania lub dokonanie ich uboju w razie prowadzenia produkcji w sposób naruszający ustalenia planu gopodarowania gruntu	wójt
18 ust. 1	Prowadzenie co 3 lata okresowych badań poziomu skażenia gleb i roślin	starosta
20 ust. 2	Dokonywanie rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi	starosta
22	Wydawanie decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania	starosta
26	Kontrola stosowania przepisów ustawy	starosta, marszałek województwa, wójt

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Zakres zadań zależy od wielkości jednostki

@RY1@i02/2013/088/i02.2013.088.08800060f.802.jpg@RY2@

materiały prasowe

Bartłomiej Bartczak, burmistrz Gubina

Jakie obowiązki proekologiczne musi wykonywać gmina?

Obowiązki władz samorządowych w zakresie troski o środowisko znajdują swoje umocowanie w wielu aktach prawnych, poczynając od konstytucji, poprzez ustawę o samorządzie gminnym, na przepisach ustaw szczególnych kończąc. Katalog zadań nałożonych na gminę w zakresie ochrony środowiska jest bardzo obszerny, a sposób ich realizacji jest uzależniony od specyfiki danej jednostki. Obowiązki ekologiczne można podzielić na następujące kategorie: ład przestrzenny i gospodarka terenami, troska o zieleń komunalną i zadrzewienie, dbałość o infrastrukturę techniczną (w tym o stan wodociągów i zaopatrzenie w wodę, kanalizację, odprowadzanie i oczyszczanie ścieków komunalnych) oraz utrzymanie czystości i porządku (w tym stan urządzeń sanitarnych i wysypisk).

Co można wskazać jako szczegółowe działania w ramach ładu przestrzennego i ochrony przyrody?

W zakresie obowiązków planistycznych zagadnienia ekologii realizowane są poprzez uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony środowiska naturalnego i opracowywanie prognoz oddziaływania na środowisko. Jeżeli chodzi zaś o troskę o zieleń miejską i zadrzewienie, to należy przede wszystkim wymienić wydawanie zezwoleń na wycinkę drzew, urządzanie terenów zieleni miejskiej oraz ochronę pomników przyrody.

Najwięcej zadań proekologicznych wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców. Jakie tutaj można wymienić obowiązki?

W ramach tych działań gmina wykonuje wiele zadań, m.in. wydawanie zezwoleń na odbiór nieczystości ciekłych oraz na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Do zakresu jej obowiązków wchodzi ewidencjonowanie szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków, a także prowadzanie gospodarki odpadami (w tym prowadzenie rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru i wywozu odpadów). Należy wymienić również wieloletnie programy rozwoju sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz obowiązki związane z ograniczaniem emisji zanieczyszczeń wprowadzanych do powietrza poprzez termomodernizację obiektów użyteczności publicznej.

Rozmawiał Leszek Jaworski