Jakie są obowiązki samorządu dotyczące dróg publicznych

Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. w zakresie dróg gminnych. Wiąże się to przede wszystkim z ich budową, koniecznością utrzymania w dobrych stanie technicznym, odśnieżania czy pokrywania kosztów oświetlenia (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). W wykonywaniu tych zadań mogą pomagać gminie wyodrębnione w jej strukturze jednostki organizacyjne, jak i prywatne firmy.

Dla wyznaczenia zakresu obowiązków władz samorządowych ważne jest wskazanie, które z dróg można zaliczyć do gminnych. Drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych zalicza się natomiast drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do kategorii wojewódzkich, krajowych czy powiatowych, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Gminne drogi publiczne stanowią własność gminy. Jeżeli droga na terenie danej miejscowości nie zostanie zaliczona do żadnej kategorii drogi publicznej (w szczególności jest drogą w osiedlach mieszkaniowych), to jest to droga wewnętrzna. Utrzymanie czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o tym charakterze, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców, nie jest obowiązkiem gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 220/2007). Ich budowa i utrzymanie w należytym stanie to zadanie właściciela, którym może być np. osoba prywatna lub spółdzielnia mieszkaniowa.

Co ważne, nałożenie przez art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu, np. inwestora budującego osiedle mieszkaniowe, uprawnienia ,na podstawie którego przysługiwałoby mu żądanie o budowę przez gminę drogi, a następnie jej utrzymywanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 413/2009).

Zarządcami dróg gminnych są wójtowie, burmistrzowie lub prezydenci miast (w przypadku dróg wojewódzkich są nimi zarządy województw, a powiatowych - zarządy powiatów). Z racji wykonywanej funkcji, do właściwości szefa jednostki samorządu należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.

Jednym z istotnych uprawnień szefów jednostek samorządowych zarządzających drogami gminnymi jest możliwość wykonywania swoich obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. O jej powołaniu nie decyduje jednak samodzielnie wójt, burmistrz prezydent miasta, ale rada gminy (miasta). W przypadku zarządów wojewódzkich i powiatowych decydują o tym odpowiednio sejmik województwa i rada powiatu. Utworzenie takiej jednostki nie jest obowiązkowe, gdyż w razie jej braku zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Jednostka utworzona przez radę gminy może wykonywać takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi. Żaden jednak z przepisów ustawy o drogach publicznych nie przyznaje jej osobowości prawnej. Zdolność sądowa przysługuje wyłącznie gminie, która posiada osobowość prawną z mocy przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak orzekł Sąd Apelacyjny w Szczecinie w postanowieniu z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I ACz 134/2005, nie może budzić wątpliwości to, iż Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich jako nieposiadająca osobowości prawnej jednostka budżetowa, sprawująca w imieniu Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego zarząd dróg wojewódzkich, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie posiada zdolności sądowej. Konkluzje te są adekwatne także do gminnych zarządów dróg. Dodatkowo brak zdolności sądowej zarządu dróg nie może być uzupełniony przez wstąpienie do udziału w sprawie gminy zamiast podmiotu, który zdolności tej mieć nie może.

Zarządca drogi gminnej może upoważnić pracowników urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Takie umocowanie uprawnia do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Zakres pełnomocnictwa administracyjnego, jakiego może udzielić wójt, burmistrz lub prezydent miasta na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, jest ściśle określony i może obejmować tylko pełnomocnictwo pierwotne. Nie może on pozbyć się tej - jemu wyłącznie przysługującej - kompetencji. Jednocześnie instytucja delegowania uprawnień decyzyjnych (tzw. pełnomocnictwo administracyjne) ma tutaj charakter wyjątkowy i stanowi podstawę do upoważnienia tylko osób fizycznych i to z ograniczonego kręgu.

W związku z kompetencjami, jakie przyznaje zarządom dróg art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, mają one prawo do wstępu na grunty przyległe do pasa drogowego, jeżeli jest to niezbędne do wykonywania czynności związanych z utrzymaniem i ochroną dróg. Mogą też urządzać czasowo przejazd przez grunty przyległe do pasa drogowego w razie przerwy w komunikacji na drodze i ustawiać na gruntach przyległych do pasa drogowego zasłony przeciwśnieżne. Właścicielom lub użytkownikom gruntów, którzy ponieśli szkody w wyniku takich działań, przysługuje zawsze odszkodowanie na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami.

Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane także między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe (art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Kompetencje gminy w zakresie zawierania takich porozumień wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 174/2008). Zgodnie z nim przepis art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie stanowi samodzielnej i odrębnej podstawy do podejmowania uchwały przez organy stanowiące jednostkę samorządu terytorialnego. Podejmowanie uchwał w przedmiocie przejęcia bądź przekazania zadań uregulowane jest bowiem w przepisach ustrojowych i może się odbywać jedynie na zasadach tam uregulowanych. Skoro przepis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłącznie o możliwości przekazywania zadań własnych innej gminie, rada takiej jednostki nie jest władna powierzyć zadań własnych w trybie porozumienia powiatowi, który nie jest władny przejąć zadań własnych gminy.

Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych wyraźnie rozróżnia dwie odrębne instytucje zarządcy drogi i zarządu drogi. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi pełni jedynie funkcje pomocnicze w stosunku do zarządcy drogi. Decyzje w zakresie dotyczącym dróg publicznych w stosunku do dróg gminnych może wydawać tylko wójt, burmistrz (prezydent miasta) lub osoby przez ten organ gminy upoważnione albo inny zarządca, ustalony w trybie porozumienia między zarządcami dróg, albo powołana do tych zadań jednostka organizacyjna (zarząd dróg), w trybie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Artykuł 20 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi wiele obowiązków związanych z zapewnieniem należytego utrzymania dróg publicznych. Pierwszym z nich jest opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej w gminie i planów ich finansowania. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z 16 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 28/2006), uchwała rady gminy, zawierająca wskazania lokalizacyjne, projekt graficzny oraz parametry techniczne ciągu pieszo-rowerowego jest uchwałą naruszającą kompetencje wykonawcze wójta. Wytyczne rady gminy nie mogą bowiem przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego konkretnego sposobu załatwienia sprawy. Nie wydaje się także, aby określenie kierunków działania wójta obejmowało możliwość nakazania stosowania konkretnych prawych form działania w celu załatwienia przez wójta wytyczonych zadań. Ustawodawca bowiem postanowił o kierunkach działania, a nie o formach działania. Oprócz samego opracowywania planów rozwoju sieci drogowej wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek bieżącego informowania o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jednym z najistotniejszych zadań zarządcy jest pełnienie funkcji inwestora. Może on inicjować i realizować przedsięwzięcia związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich. Do niego należy również nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Do posiadania statusu inwestora nie jest jednocześnie niezbędne legitymowanie się osobowością prawną. Inwestor działający jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka posiada zdolność administracyjno-prawną według art. 29 k.p.a. Z inwestowaniem w budowę nowych i modernizację starych dróg wiąże się obowiązek utrzymania w należytym stanie ich nawierzchni, jak też nawierzchni chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Gmina musi z związku z tym przeprowadzać okresowe kontrole stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi ma obowiązek naprawienia uszkodzonych fragmentów dróg w ramach wykonania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. Dla nałożenia zatem tego obowiązku konieczne jest ustalenie, w czyim zarządzie pozostaje uszkodzony odcinek drogi, bowiem tylko podmiot mający drogę w zarządzie może zostać zobowiązany do usunięcia uszkodzenia.

Kolejną powinnością zarządcy drogi jest realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu. Chodzi tutaj przede wszystkim o podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych w zakresie zarządzania ruchem, takich jak opiniowanie wniosków dotyczących organizacji ruchu drogowego, projektowanie, wnioskowanie i zlecanie projektów zmian organizacji ruchu drogowego, geometrii ulic i skrzyżowań.

Do zadań zarządcy należy również zlecanie wykonania okresowych pomiarów natężenia ruchu i uzgadnianie lokalizacji obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym (np. reklam, kiosków). Wiąże się z tym wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że zarządcy drogi pozostawiono w tym względzie całkowitą dowolność.

Istotnym obowiązkiem zarządcy drogi jest utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Szef jednostki samorządu jest tutaj do wydawania zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów w obrębie pasa drogowego. Od niedawna przed jego wydaniem musi on najpierw skonsultować swoje stanowisko z regionalnym dyrektora ochrony środowiska. Opinia dyrektora nie ma charakteru wiążącego, jednak może to wydłużyć proces oczyszczania pasa drogowego. Jeżeli dyrektor zwleka z wydaniem swojego stanowiska, to w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu projektu takiego zezwolenia zezwolenie jest ono uznane za uzgodnione.

Jednostki samorządu jako właściciele dróg mają obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należących do nich drogi. Adresatem obowiązków jest zarząd drogi.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku czynności te należą do obowiązkowych zadań własnych gminy. Oznacza to, że gmina nie może zaniechać wykonywania ustawowego obowiązku w zakresie utrzymania czystości i odśnieżania gminnych dróg publicznych.

Zadania związane z obowiązkiem utrzymaniem czystości ulic można zlecać prywatnym firmom. Kryteriami, jakie powinny być brane pod uwagę przy wyborze przez gminę wykonawcy usługi powinny być przede wszystkim cena usługi oraz rzetelność wykonawcy. Przy tym nie można jednoznacznie stwierdzić, że taka forma realizacji obowiązków związanych z utrzymanie porządku i czystości na lokalnych drogach jest zawsze najkorzystniejsza.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, kto nie wykonuje obowiązków związanych z usuwaniem z niej błota, śniegu i innych nieczystości, podlega karze grzywny. Wprawdzie przepis dotyczy właścicieli nieruchomości, ale nie może budzić wątpliwości, iż obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych dotyczy zarządców dróg. W konsekwencji w wypadku naruszenia obowiązku utrzymania czystości lub porządku na gminnej drodze publicznej zarząd drogi popełnia wykroczenie. Przy czym ze względu na to, że obowiązek ten ciąży na zarządzie drogi jako jednostce organizacyjnej, odpowiedzialny za wykroczenie będzie wyznaczony pracownik zarządcy drogi koordynujący realizację tego obowiązku.

Nadzór nad realizacją utrzymania czystości i odśnieżania sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązku musi on wydać decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, która podlega wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zarządzanie drogami wiąże się z jeszcze jednym ważnym wydatkiem obciążającymi samorządową kasę. To na gminie spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów związanych z oświetlenia dróg i to nawet tych, których nie jest właścicielem.

Kwestię finansowania oświetlenia dróg regulują przepisy ustawy - Prawo energetyczne. Na podstawie jej art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 do zadań własnych gminy należy planowanie oświetlenia miejsc publicznych i dróg znajdujących się na jej terenie oraz finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych znajdujących się na terenie gminy. Przez finansowanie oświetlenia ustawa - Prawo energetyczne rozumie finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Finansowanie oświetlenia dróg publicznych przez gminę obejmuje zaś wszystkie drogi publiczne z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Konieczność zapewnienia oświetlenia wszystkich ulic znajdujących się na terenie gminy od lat budzi wątpliwości tych jednostek samorządu, zwłaszcza wtedy, kiedy miały one ograniczone możliwości budżetowe w tym zakresie. Jak wytłumaczyło jednak Ministerstwo Infrastruktury (w tegorocznej odpowiedzi na interpelację nr 14944), art. 18 ustawy - Prawo energetyczne w obowiązującym dziś brzmieniu powstał w wyniku wprowadzenia zmian przez ustawę z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 z późn. zm.). Z kolei artykuł 61 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego rozszerzył obowiązek finansowania oświetlenia dróg publicznych przez gminy z dróg będących własnością gminy do wszystkich dróg znajdujących się na terenie gminy, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych.

Poprzednio finansowanie oświetlenia ulic, placów i dróg także należało do zadań własnych gmin, ale jedynie w odniesieniu do tych dróg, które znajdowały się na terenie gminy i których gmina była zarządcą. Oświetlenie dróg, których gmina nie była zarządcą, finansowane było z budżetu państwa. Nałożenie dodatkowego obowiązku wiąże się jednak dzisiaj z przekazaniem gminom dodatkowych dochodów m.in. na ten cel.

Niektóre z zadań, jakie ciążą na organach zarządzających gminnymi drogami, mogą zostać powierzone do wykonania prywatnym firmom. Przedsiębiorcy mogą wykonywać funkcje inwestora, zajmować się utrzymanie nawierzchni dróg i chodników i realizować zadania w zakresie inżynierii ruchu. Może być im zlecana także koordynacja działań z zakresie pasa drogowego, dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego i utrzymywanie zieleni przydrożnej.

Wykonywanie zadań zleconych ustawowo zarządcom dróg może odbywać się przede wszystkim w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Przez umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym przedsiębiorca prywatny musi zobowiązać się do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem oraz poniesienia w całości albo w części wydatków na jego realizację lub poniesienia ich przez osobę trzecią. Gmina zaś musi zobowiązać się do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego.

Przed podjęciem decyzji o realizacji określonego zadania w formie PPP gmina musi przeanalizować ryzyka związane z realizacją projektowanego przedsięwzięcia, zbadać wszelkie jego aspekty ekonomiczne i finansowe, w tym porównać koszty realizacji przedsięwzięcia w ramach PPP z kosztami jego realizacji w inny sposób. Każda gmina, która zastanawia się nad wykorzystaniem tego modelu realizacji inwestycji, powinna wziąć pod uwagę nie tylko profity płynące z realizacji samej inwestycji, ale również korzyści i zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia przez podmiot zewnętrzny.

● krajowej - generalny dyrektor dróg krajowych i autostrad

● wojewódzkiej - zarząd województwa

● powiatowej - zarząd powiatu

● gminnej - wójt (burmistrz, prezydent miasta)

● w granicy miasta na prawach powiatu - prezydent miasta (oprócz autostrad i dróg ekspresowych)

● opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej

● opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg

● pełnienie funkcji inwestora

● utrzymanie nawierzchni drogi i chodników

● realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu

● wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych

● prowadzenie ewidencji dróg oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom

● przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich

● wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających

● przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników

● dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego

● utrzymywanie zieleni przydrożnej

● nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych

Katarzyna Sawicka

dgp@infor.pl

Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.).

Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1504 z późn. zm.).

Ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.).

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).