Jak samorządy powinny przygotować się do budowy infrastruktury drogowej

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Takimi zadaniami są np. sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu drogowego. O kolejności realizacji poszczególnych zadań, w tym np. budowie drogi, decydują przede wszystkim możliwości finansowe danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie bez znaczenia są również potrzeby lokalnej społeczności. Chodzi tu np. o poprawę bezpieczeństwa, ułatwienia komunikacyjne, wzrost wartości położonych w obrębie pasa drogowego nieruchomości. Ważne są również uregulowania prawne związane z nieruchomościami, na których terenie ma przebiegać inwestycja. Chodzi o kwestie właścicielskie gruntu oraz plany zagospodarowania danego terenu.

O przyznaniu środków finansowych dla poszczególnych inwestycji, w tym na budowę drogi, decyduje to, czy zostały one uwzględnione w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały, należą do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku gminy będzie to zatem wójt (burmistrz, prezydent miasta). Następnie projekt uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego przedstawia regionalnej izbie obrachunkowej - celem zaopiniowania, oraz organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy celem zapoznania się, a następnie uchwalenia. Bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W terminie siedmiu dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego zarząd jednostki przekazuje podległym jednostkom informacje niezbędne do opracowania projektów ich planów finansowych. Wspomniane jednostki mają na to 30 dni, nie później jednak niż do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy.

Planując budowę drogi, samorządy nie muszą posiadać w swoich budżetach wszystkich potrzebnych na ten cel pieniędzy. Mogą one także wystąpić o finansowe wsparcie z budżetu państwa. Wypłacane jest ono z tzw. Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych (NPPDL) na lata 2008-2011. Samorządy gminne i powiatowe mogą otrzymać dotacje z NPPDL na przebudowę, budowę lub remont kluczowych odcinków dróg gminnych i powiatowych. Ważne, by odcinki te prowadziły do zwiększenia płynności ruchu i poprawy bezpieczeństwa komunikacyjnego, a nie np. służyły jako dojazd do gruntów rolnych. Wsparcie można więc otrzymać m.in. na budowę lub remont dróg, które połączą gminy z drogami krajowymi albo wojewódzkimi, a także z drogami ekspresowymi, trasami szybkiego ruchu i autostradami.

Do otrzymania pomocy konieczny jest wniosek samorządu, który powinien być złożony do wojewódzkich zespołów ds. realizacji zadań wynikających z NPPDL. Do wniosku tego trzeba dołączyć zgłoszenia przebudowy lub pozwolenia na budowę. Wniosek musi być wypełniony pismem maszynowym lub bardzo wyraźnym pismem odręcznym. W formularzu wniosku zostało określone, jakie informacje muszą być przekazane wojewódzkiej komisji, by otrzymać dofinansowanie. Wszelkie dane liczbowe dotyczące środków finansowych powinny być podawane w wartościach brutto, w tysiącach złotych z zaokrągleniem do pierwszego miejsca po przecinku. Na wniosku musi być zamieszczona pieczęć wnioskodawcy, numer drogi, na której ma być realizowane zadanie inwestycyjne. Wnioskodawca podaje również: miejscowość i powiat, gdzie będzie realizowana inwestycja. Wniosek powinien także określać koszty przedsięwzięcia. Koszt ten obliczony powinien być w kwotach brutto. Musi obejmować koszty: przygotowania do realizacji (np. stworzenia dokumentacji technicznej), budowy elementów przedsięwzięcia drogowego oraz towarzyszące przy obsłudze inwestycji. We wniosku podaje się także dotychczas poniesione koszty przez inwestora na sprawy związane ze stworzeniem samego projektu. Podaje się przy tym również koszty do poniesienia w celu pełnej realizacji projektu. We wniosku należy wskazać także środki własne, które będą stanowiły udział własny beneficjenta. W przypadku zadania inwestycyjnego realizowanego w partnerstwie podaje się sumy środków wszystkich partnerów zaangażowanych w realizację przedsięwzięcia. Środki takie mogą być uznane jako koszty kwalifikowane, jeżeli zostały wydatkowane po terminie zatwierdzenia listy zakwalifikowanych wniosków przez resort spraw wewnętrznych i administracji. W kolejnych pozycjach wniosku należy określić precyzyjnie terminy realizacji projektu, w tym datę rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, datę zakończenia oraz datę rozliczenia końcowego projektu. Wszystkie te terminy muszą być zgodne z harmonogramem realizacji zadań wynikających z NPPDL.

Budowa dróg może być także realizowana ze środków Unii Europejskiej. Powiaty mogą otrzymać dotacje na duże inwestycje drogowe w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Na mniejsze projekty, adresowane głównie do gmin i niektórych powiatów, pomoc mnożna pozyskać w ramach operacyjnych programów regionalnych. Wsparcie może wynieść do 85 proc. kosztów kwalifikowanych.

Otrzymanie pomocy ze źródeł unijnych jest bardziej skomplikowane niż w przypadku możliwości otrzymania wsparcia w ramach Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych. Głównie z powodu konieczności posiadania większej liczby dokumentów związanych z projektem. W przypadku starania się o dofinansowanie w ramach wszystkich unijnych źródeł pomocowych potrzebne jest studium wykonalności przedsięwzięcia oraz prognoza oddziaływania na środowisko. Z drugiej strony, należy przyznać, że w ramach źródła pomocowego z UE wysokość dofinansowania może wynieść nawet 85 proc. kosztów kwalifikowanych, podczas gdy w ramach NPPDL - maksymalnie 50 proc.

Miasta na prawach powiatu mogą otrzymać wsparcie z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. W ramach tych działań dotację można pozyskać na dofinansowanie inwestycji, polegającej na budowie obwodnic oraz przebudowie odcinków dróg. Istnieje możliwość otrzymania dotacji bezzwrotnej do 85 proc. kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia. Miasta na prawach powiatu wsparcie mogą otrzymać również w ramach priorytetu VIII - bezpieczeństwo transportu i krajowe sieci transportowe. Dotacja również może wynieść do 85 proc. kosztów kwalifikowanych.

Dzięki programom unijnym można zrealizować także przedsięwzięcie drogowe o małych kosztach, do kilku milionów złotych. Mogą to być np. drogi dojazdowe albo niewielkie modernizacje dróg gminnych albo powiatowych. Jednostki samorządu terytorialnego w przypadku projektów inwestycyjnych o stosunkowo mniejszych kosztach powinny starać się o pomoc w ramach miejscowego regionalnego programu operacyjnego (RPO). W tym przypadku wsparcie może wynieść do 75 proc. wartości kosztów kwalifikowanych przedsięwzięcia.

W kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej powinni uczestniczyć także właściciele nieruchomości poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia zakończenia inwestycji. Jej ustalenie zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty adiacenckiej może wynosić nie więcej niż 50 proc. różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Opłata na wniosek właściciela nieruchomości może być rozłożona na raty roczne płatne w okresie do dziesięciu lat.

Poza zapewnieniem odpowiedniego finansowania inwestycji jednostki samorządu terytorialnego planujące budowę dróg powinny też posiadać grunty niezbędne do jej zrealizowania. W przypadku inwestycji drogowych możliwy jest jednak przyspieszony tryb wywłaszczania nieruchomości.

Zgodnie z ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawą drogową) starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych oraz wojewoda w stosunku do dróg krajowych i wojewódzkich wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania wniosku o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wniosek ten powinien być złożony przez jednostkę samorządu terytorialnego reprezentowaną przez swój organ wykonawczy. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma kluczowe znaczenie, ponieważ z jednej strony zatwierdza projekt podziału nieruchomości i stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości, a z drugiej strony określa termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali. Z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomości stają się z mocy prawa własnością odpowiednio Skarbu Państwa - w stosunku do dróg krajowych, lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Utrata praw do nieruchomości następuje zatem z chwilą, kiedy wydana przez wojewodę lub starostę decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Właściciel nieruchomości nie otrzymuje decyzji. Jest on jedynie informowany, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, o fakcie jej wydania. Właściciel nie może też zatrzymać nieruchomości i dalej nią władać nawet wówczas, gdy nie zgadza się na wysokość zaproponowanego mu odszkodowania za wywłaszczenie. Nieruchomość od razu może być zajęta, a ekipy budowlane mogą rozpocząć na niej pracę.

Szczególny tryb uregulowany w specustawie drogowej pomija w procesie wywłaszczenia nieruchomości cały etap rokowań w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. W terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wojewoda lub starosta wydają decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi. Wysokość odszkodowania organ ustala według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Właściciele, którzy dobrowolnie przekażą swoje nieruchomości, mogą liczyć na wyższe odszkodowania. Wydanie nieruchomości musi nastąpić w ciągu 14 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej lub od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, wydadzą oni swoje nieruchomości. Wysokość tych bonusów jest zawsze stała i wynosi 5 proc. wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Jeśli natomiast decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, to wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu musi zostać każdorazowo powiększona o 10 tys. zł.

Nie w każdym jednak przypadku dotychczasowy właściciel nieruchomości musi otrzymać za nią odszkodowanie. Innym sposobem zadośćuczynienia jest przyznanie osobie wywłaszczonej nieruchomości zamiennej. Taki sposób rozliczenia możliwy jest jednak wyłącznie za zgodą wywłaszczonego właściciela lub użytkownika wieczystego. Jeżeli podmiot uprawniony wyrazi wolę przyjęcia nieruchomości zamiennej, to w decyzji o wywłaszczeniu starosta podaje dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej, według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty. Nieruchomość zamienna przyznawana jest z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Przeniesienie praw do nieruchomości zamiennej na rzecz osoby, której zostało przyznane odszkodowanie, następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Po uzyskaniu środków potrzebnych do budowy drogi a także nieruchomości, przez które dana droga będzie przebiegała, organ administracji musi wystąpić o pozwolenie na budowę drogi. W odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich pozwolenie na budowę wydaje wojewoda. On też jest odpowiedzialny za wydanie pozwolenia na budowę obiektów i urządzeń służących do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanie w granicach pasa drogowego sieci uzbrojenia terenu - niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad - obiektów i urządzeń obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Rozpoczęcie budowy drogi powiatowej i gminnej jest natomiast możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę wydanego przez starostę.

Rozpoczęcie budowy drogi bez wymaganego pozwolenia na budowę jest niezgodne z prawem budowlanym i stanowi samowolą budowlaną. Nie ma bowiem znaczenia, że inwestorem nie jest podmiot prywatny, ale jednostka samorządowa. W przypadku dopuszczenia się takiej samowoli inspektor nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę wybudowanego obiektu lub przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; a także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

● ISPA, czyli Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej w Polsce.

● Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko.

● Sektorowy Program Operacyjny Transport (SPOT).

● TEN (Trans-European Network).

● Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej.

Wnioski i projekty należy przesyłać do wojewódzkich zespołów ds. realizacji zadań wynikających z NPPDL.

Na szczeblu województwa oceny formalnej, a następnie merytorycznej projektu dokonywać będzie powołana przez wojewodę komisja.

Na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej wojewoda ogłaszać będzie co roku listę rankingową wniosków i projektów. Listę rankingową zatwierdza Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji i od tego jest uzależnione ostateczne przyznanie dotacji.

● wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

● określenie linii rozgraniczających teren;

● warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa;

● wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

● zatwierdzenie podziału nieruchomości;

● oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

● zatwierdzenie projektu budowlanego;

● w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące m.in. określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, czy szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie.

Już samo działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. W tej sytuacji nie można wymagać, by jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc jeszcze przed powstaniem drogi, mogła być ona zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych.

● mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

● analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

● mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

● określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;

● cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganym zaświadczeniem;

● opinie właściwych urzędów, jeżeli są one wymagane przepisami szczególnymi, np. ministra zdrowia, dyrektora urzędu morskiego, nadzoru górniczego, dyrekcji Lasów Państwowych, zarządcy infrastruktury kolejowej, czy wojewódzkiego konserwatora zabytków;

● wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Arkadiusz Jaraszek

arkadiusz.jaraszek@infor.pl

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).