Eksmisja to wielka fikcja. Przepisy nie pomagają gminom

W ramach zadań własnych gmina ma obowiązek zaspokajać potrzeby mieszkaniowe osób, które z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową. Oznacza to, że nie tylko powinna ona zawierać umowy najmu z osobami, które nie mają gdzie mieszkać, a brakuje im środków na zakup własnego lokum, ale musi również zapewnić lokale socjalne, pomieszczenia tymczasowe, a nawet miejsca w noclegowniach dla eksmitowanych z lokali. Do jej zasobu mieszkaniowego nie należą natomiast nieruchomości towarzystw budownictwa społecznego.

Aby zrealizować obowiązkowe zadania, gmina musi utrzymywać i powiększać swoje zasoby mieszkaniowe, do których wchodzą lokale stanowiące własność jej albo gminnych osób prawnych, spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Na przykład może wynajmować mieszkania od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód.

Nawet dla kłopotliwych

Część mieszkań określanych potocznie jako komunalne przeznaczona jest na lokale socjalne i zamienne, a te o znacznie gorszym standardzie wyposażenia na pomieszczenia tymczasowe dla osób eksmitowanych przez sąd. Lokale socjalne gmina wynajmuje np. osobom eksmitowanym, gdy w wyroku nakazującym opróżnienie mieszkania sąd orzekł o prawie do takiego lokalu. Obowiązki samorządów dotyczące przyznawania lokali socjalnych i tymczasowych pomieszczeń reguluje ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 150 - dalej ustawa o ochronie praw lokatorów).

Tymczasowe pomieszczenia gmina wynajmuje najwyżej na sześć miesięcy osobom, wobec których komornik prowadzi egzekucję, bo sąd orzekł w stosunku do nich obowiązek opróżnienia lokalu bez prawa do lokalu socjalnego lub zamiennego. Takiego pomieszczenia nie przyzna jednak osobie eksmitowanej z powodu stosowania przemocy w rodzinie albo uporczywego lub rażącego wykraczania przeciwko porządkowi domowemu, bądź niewłaściwego zachowania, które spowodowało uciążliwości dla osób korzystających z innych lokali w budynku. Nie przysługuje ono także osobom, które samowolnie zajęły opróżniony lokal bez tytułu prawnego albo już zostały zobowiązane do opróżnienia przyznanego im wcześniej pomieszczenia tymczasowego, bądź do opróżnienia lokalu, który zajmowały na podstawie zawartej zgodnie z prawem umowy najmu okazjonalnego.

Wypowiedzenie najmu

Gmina ma prawo wypowiedzieć umowę najmu lokalu wchodzącego w skład jej zasobów mieszkaniowych w przypadkach określonych w ustawie z 21 czerwca 2001 r. Aby działać zgodnie z przepisami, musi zachować okres wypowiedzenia, czyli zrobić to nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, gdy najemca:

●używa lokalu w sposób sprzeczny z umową lub niezgodnie z jego przeznaczeniem i dopuszcza do powstania szkód, niszczy urządzenia przeznaczone do wspólnego korzystania przez mieszkańców albo wykracza w sposób rażący bądź uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali;

●zalega z zapłatą czynszu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia i wyznaczenia dodatkowego miesięcznego terminu do uregulowania zaległych i bieżących należności;

●wynajął, podnajął albo oddał do bezpłatnego używania lokal lub jego część bez pisemnej zgody właściciela (którym w tym przypadku jest gmina).

Gmina może też wypowiedzieć najem jeszcze w dwóch sytuacjach:

●pod warunkiem że najemca płaci czynsz niższy niż 3 proc. wartości odtworzeniowej lokalu w skali roku, np. wówczas gdy ktoś nie zamieszkuje w lokalu dłużej niż przez 12 miesięcy (okres wypowiedzenia wynosi wówczas sześć miesięcy) albo

●przysługuje najemcy tytuł prawny do innego lokalu w tej samej miejscowości i może go używać, pod warunkiem że mieszkanie spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego.

Kogo wyrzucą

Zdarza się jednak, że mimo wypowiedzenia umowy najmu z zachowaniem terminu i wszystkich wymaganych formalności najemca nie chce wyprowadzić się i nadal zajmuje mieszkanie, tym razem już bez żadnego tytułu prawnego do niego. Wtedy gmina ma prawo wytoczyć powództwo o nakazanie przez sąd eksmisji. W pewnych sytuacjach oprócz gminy pozew o eksmisję mają prawo złożyć też inne osoby, np. inny lokator lub właściciel innego lokalu w budynku (gdy część mieszkań należy do gminy, a część już wykupili na własność dotychczasowi najemcy) - przeciwko pozwanemu, który w sposób rażący lub uporczywy wykracza przeciwko porządkowi domowemu. Może to też zrobić współlokator, który domaga się eksmisji małżonka, rozwiedzionego małżonka lub innego swojego współlokatora uniemożliwiającego wspólne zamieszkiwanie.

Po wyroku

- Zanim sąd wyda wyrok nakazujący eksmisję, zbada z urzędu, czy pozwany ma prawo do lokalu socjalnego, weźmie pod uwagę jego szczególną sytuację materialną i rodzinną oraz dotychczasowy sposób korzystania z mieszkania, a dopiero potem orzeknie o uprawnieniu do niego albo o braku takiego uprawnienia. O braku uprawnienia orzeka np., gdy ktoś został eksmitowany, bo swoim postępowaniem w sposób rażący i uporczywy wykracza przeciwko porządkowi domowemu - tłumaczy adwokat dr Sebastian Koczur prowadzący własną kancelarię.

Gdy sąd zobowiązuje gminę do zapewnienia lokalu socjalnego, to zawsze w wyroku nakazuje, że komornik wykona opróżnienie lokalu dopiero, gdy gmina złoży ofertę zawarcia z eksmitowanym umowy najmu takiego mieszkania. - Wcześniejsze przeprowadzenie eksmisji nie jest więc możliwe. Obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu - dodaje ekspert.

Za mało lokali socjalnych

Ustawa o ochronie praw lokatorów przewiduje sankcje dla gmin, które nie dostarczyły lokalu socjalnego osobie uprawnionej do niego, wówczas gdy lokal przeznaczony do opróżnienia ma innego właściciela niż gminę (np. jest nim prywatny właściciel kamienicy czy spółdzielnia mieszkaniowa). Właściciel ma wówczas roszczenie odszkodowawcze do gminy na podstawie art. 417 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121). Artykuł ten reguluje sprawę odszkodowań przy wykonywaniu władzy publicznej.

Gminy mają duże problemy z dostarczaniem lokali socjalnych, bo jest ich za mało. Dochodzi więc wręcz do paradoksalnej sytuacji - najemcy, którzy zalegają z czynszem - nadal zajmują dotychczasowy lokal, właściciel nie może go wynająć innej osobie i ponosi straty, a samorządy wypłacają odszkodowania właścicielom mieszkań.

Na przykład w ubiegłym roku tylko w Sopocie było do wykonania 69 wyroków eksmisyjnych. Miasto nie było w stanie zapewnić mieszkań wszystkim uprawnionym przez sąd do lokalu socjalnego, bo zabrakło ponad 20 takich lokali. Dlatego musiało wypłacić właścicielom nieopróżnionych mieszkań ponad 230 tys. zł z tytułu odszkodowań. Jeszcze gorsza sytuacja była w Gdyni, bo miała do wykonania ponad 600 wyroków. Miasto w 2012 r. wypłaciło 81 jednorazowych odszkodowań, a oprócz nich jeszcze 8 comiesięcznych - łącznie na blisko milion złotych. Natomiast w 2013 r. Gdynia wydała na ten cel 750 tys. zł. Mniej zapłacił Gdańsk, który na odszkodowania w ciągu ostatnich dwóch lat musiał przeznaczyć ponad 100 tys. zł.

Samorządowcy twierdzą, że brak lokali socjalnych powoduje, iż najemcy czują się bezkarni, bo wiedzą, że mogą nie płacić czynszu, a nadal będą mieszkać tam, gdzie do tej pory.

Nie budują, ale sprzedają

Na pytanie, dlaczego w gminach brakuje lokali dla osób eksmitowanych, starała się odpowiedzieć Najwyższa Izba Kontroli po sprawdzeniu sposobu gospodarowania mieszkaniami komunalnymi w 34 gminach. Wnioski zawarła w raporcie. Stwierdziła, że zasoby lokalowe sukcesywnie się zmniejszają, np. w 2011 r. w skontrolowanych samorządach ubyło ich ponad 5 proc. w stosunku do 2009 r. Wówczas dysponowały ok. 329 tys. lokali (w tym 292,7 tys. mieszkań). To jest jedna z przyczyn, dla której samorządy nie są w stanie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych większości rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem autorów raportu w najbliższym czasie ta sytuacja raczej się nie poprawi.

Dlaczego? Bo brakuje nowych inwestycji. Jakie są tego skutki? Każdego roku mieszkania dostaje tylko ok. 16 proc. oczekujących. Reszta potrzebujących latami czeka na pozytywne rozpatrzenie wniosków, rekordzista w Kielcach prawie 27 lat, w Kutnie 19 osób złożyło dokumenty jeszcze przed 2000 rokiem.

- To między innymi efekt wyprzedawania mieszkań, małej liczby nowych inwestycji oraz wyłączania budynków i lokali z eksploatacji ze względów technicznych. W ciągu trzech lat liczba pustostanów wzrosła z 15 do 18,5 tys. - wylicza Paweł Biedziak rzecznik prasowy NIK.

Przedstawiona w raporcie lista zaniedbań urzędników odpowiedzialnych za gospodarowanie lokalami komunalnymi jest długa: Z opracowanego po kontroli raportu wynika też, że:

●w JST brakowało pełnej i zgodnej ze stanem rzeczywistym ewidencji lokali, a niektóre samorządy nie miały nawet wieloletnich programów gospodarowania zasobem mieszkaniowym, np. ze wskazaniem liczby zaplanowanej sprzedaży nieruchomości oraz planów remontów i modernizacji;

●tam gdzie takie nawet były, nie realizowano ich założeń, co utrudniało racjonalne decydowanie w zakresie gospodarowania lokalami;

●w 2/3 skontrolowanych JST nie opracowano przejrzystych zasad obowiązujących przy rozpatrywaniu wniosków o najem, co mogło sprzyjać korupcji. Nieskuteczne okazały się działania windykacyjne podejmowane wobec osób, które zalegały z czynszem. W latach 2009 - 2011 zadłużenia czynszowe zwiększyły się o 33 proc. - z 587 mln zł do 881 mln złotych. Występowały także problemy z egzekucją opłat od najemców korzystających z lokali komunalnych już po zakończeniu umowy. Nie monitorowano wreszcie, czy w trakcie trwania umowy sytuacja materialna najemcy nie zmieniła się na tyle, by mógł on samodzielnie wynająć mieszkanie.

- Ponadto w ciągu dwóch lat liczba wyroków sądowych orzekających eksmisję (z prawem do otrzymania lokalu socjalnego) wzrosła o 1/3 (z ponad 11 tys. w 2009 r. do 15 tys. w 2011 r.) - zwraca uwagę Paweł Biedziak.

Z raportu wynika, że gminy najczęściej nie radzą sobie z obowiązkiem zapewniania lokali eksmitowanym i rosną kwoty wypłacanych odszkodowań, co z kolei dodatkowo obciąża samorządowe budżety. Tylko w skontrolowanych gminach wartość roszczeń odszkodowawczych wyniosła pod koniec 2011 r. prawie 7,5 mln złotych. Było to ponad czterokrotnie więcej niż w 2008 roku.

Zdaniem NIK niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób o niskich dochodach jest spowodowane brakiem pieniędzy oraz odpowiednich uregulowań prawnych, bo do tej pory nie opracowano systemu wspierającego budownictwo socjalne i rewitalizacji istniejących zasobów.

Po wyroku TK

Przepisy dotyczące wykonywania eksmisji były kilkakrotnie zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego, a niektóre zostały uznane za niekonstytucyjne. W uzasadnieniach wyroków TK zajął stanowisko także odnośnie do sposobu wykonywania eksmisji. Na przykład w uzasadnieniu wyroku 4 listopada 2010 r. ( sygn. akt K 19/06) zalecił udzielanie każdemu eksmitowanemu przynajmniej minimalnych gwarancji i zapewnienia im lokali i pomieszczeń o zróżnicowanym standardzie. Kryteriami branymi pod uwagę przy stosowaniu tego zróżnicowania powinna być - zdaniem TK - sytuacja, w jakiej znajdują się osoby eksmitowanie oraz względy, które zadecydowały o eksmisji. Natomiast na podstawie obowiązującego od 16 listopada 2011 r. znowelizowanego art. 1046 ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U nr 43, poz. 296 ze zm.) każdy dłużnik, niezależnie od wskazanych przez trybunał kryteriów oceny, np. stanu zdrowia, sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi i powodów, dla których sąd nie przyznał mu prawa do lokalu socjalnego, zostanie wyeksmitowany do noclegowni lub schroniska.

Takiej możliwości nie przewiduje jednak ustawa o ochronie praw lokatorów, co stwarza problemy dla gmin przy realizowaniu wyroków eksmisyjnych. Zapewne komornicy będą stosować k.p.c., więc gminy muszą zapewniać lokale , których nie mają. Wydaje się zatem, że przepisy ustawy o ochronie lokatorów nie spełniają swego celu.

@RY1@i02/2014/049/i02.2014.049.088000600.802.jpg@RY2@

Eksmisje w liczbch

Europejski Trybunał Praw Człowieka o prawie do najmu

Odpowiedzialność państwa nie rozciąga się na obowiązek rozwiązywania waśni rodzinnych, które uniemożliwiają objęcie w posiadanie lokalu. Skoro sądy krajowe uznały skarżącego za następcę prawnego umowy najmu, to brak możliwości zamieszkania w lokalu nie może być przypisany działaniom władz - orzekł Europejski Trybunał Praw Człowieka 7 stycznia 2014 r. w sprawie Zabor przeciwko Polsce (skarga nr 33690/06). W ten sposób zaakceptował ustalenia sądów krajowych. Skarżący podnosił, że gmina przez wiele lat odmawiała uznania go za następcę prawnego po śmierci matki, której przysługiwało prawo najmu lokalu komunalnego. Przez 25 lat mieszkał w nim i wprawdzie wyprowadził się po ślubie, ale nadal był w nim zameldowany. Zarzucił gminie, że uznała jego brata, który tam mieszkał, za następcę prawnego na potrzeby umowy najmu. Natomiast jego nie uznała za takiego następcę, argumentując, iż tam nie mieszka, i odmówiła zawarcia z nim umowy najmu oraz wydała decyzję o jego wymeldowaniu.

Rozpoznając sprawę, trybunał wziął pod uwagę, że polskie sądy cywilne w końcu jednak uznały skarżącego za prawnego następcę umowy najmu i potwierdziły istnienie stosunku najmu. W tej sytuacji gmina domagała się od obu braci uregulowania zaległości czynszowych i odkładała podpisanie umowy najmu do czasu zapłacenia należnej kwoty. Z kolei sąd cywilny uznał, iż gmina nie miała prawa żądać zapłaty od skarżącego, skoro wcześniej nie uznawała jego praw. Oddalił również wniosek JST o eksmisję skarżącego. Z kolei ona wezwała skarżącego do podpisania umowy najmu, ale on nie skorzystał i wniósł powództwo o odszkodowanie od gminy. Sąd jednak oddalił je, bo uznał, że powód nie wykazał bezprawności działań JST, która nie miała władztwa, by zmusić brata skarżącego do udostępnienia mu mieszkania.

Trybunał zwrócił uwagę na to, że do sądów skarżący miał taki sam dostęp jak gmina. Jedynym przypadkiem, gdy władze rozstrzygały w sposób władczy w odniesieniu do skarżącego, była decyzja o jego wymeldowaniu z lokalu. Trybunał oparł się jednak na utrwalonym orzecznictwie sądów polskich, w świetle którego tego typu decyzja nie pozbawiała skarżącego jako najemcy praw do lokalu.

Trybunał ustalił też, że skarżący nie zamieszkiwał w lokalu od ponad 30 lat. Choć został przez sądy krajowe, a następnie przez gminę, uznany za prawnego następcę matki w odniesieniu do umowy najmu, nigdy nie zajmował lokalu z wyjątkiem co najwyżej krótkich, okazjonalnych pobytów. W tej sytuacji trybunał uznał, że skarżący nie posiadał wystarczających i trwałych związków z mieszkaniem, więc nie mogło być ono uznane za jego dom w rozumieniu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i odrzucił ją na podstawie art. 35 ust. 4 konwencji.

Pokoje hostelowe zamiast pomieszczeń tymczasowych

Gmina powinna tworzyć zasób pokoi hostelowych i przeznaczyć na wynajem. Oferowałaby je zamiast pomieszczeń tymczasowych. Natomiast rada gminy miałaby uchwalać wieloletnie programy gospodarowania takim zasobem, który stanowiłby czytelnie wyodrębnioną część wieloletniego programu gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy. Takie propozycje przedstawili posłowie w projekcie nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów. Zaproponowali, aby umowę najmu pokoju hostelowego gmina zawierała z osobą zagrożoną bezdomnością na jej wniosek. Chodzi tu o osobę, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym może zamieszkać, a dochód w jej rodzinie nie pozwala za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie bez uszczerbku w zaspokojeniu innych potrzeb. Natomiast gmina nie miałaby obowiązku wskazywać pokoju hostelowego osobie eksmitowanej z powodu stosowania przemocy w rodzinie.

RPO broni eksmitowanych

Sprawą niedostatecznej ochrony przed eksmisją na bruk zajął się rzecznik praw obywatelskich. W wystąpieniu do ministra infrastruktury i rozwoju z 10 lutego 2014 r. zwrócił uwagę na potrzebę doprecyzowania przepisów regulujących procedurę usuwania osoby eksmitowanej do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe.

Teraz polega ona na tym, że komornik wstrzymuje się, ale najdłużej przez 6 miesięcy - z wykonaniem czynności polegających na opróżnieniu lokalu do czasu, gdy gmina wskaże tymczasowe pomieszczenie. Natomiast potem usuwa osobę eksmitowaną do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe wskazane przez gminę i powiadamia gminę o potrzebie zapewnienia takiej osobie tymczasowego pomieszczenia.

Do biura prof. Ireny Lipowicz wpływają skargi osób eksmitowanych na podstawie art. 1046 par. 4 zdanie trzecie i czwarte kodeksu postępowania cywilnego, który reguluje właśnie taki tryb wykonywania eksmisji. RPO ma wątpliwości co do tego, jakie skutki prawne wywołuje takie powiadomienie, ponieważ nie wiadomo, w jaki sposób osoba eksmitowana miałaby wyegzekwować od gminy realizację potrzeby wskazania mu tymczasowego pomieszczenia. Brak też przepisów określających, w jakim czasie gmina miałaby ową potrzebę zrealizować, mimo że przepisy stanowią, iż pobyt w schronisku i noclegowni ma być z założenia przejściowy i krótkotrwały.

Profesor Lipowicz w swoim wystąpieniu zwróciła uwagę, że w praktyce dochodzi do tego, iż po bezskutecznym upływie sześciomiesięcznego terminu oczekiwania na tymczasowe pomieszczenie, nawet wówczas gdy ktoś ma do niego prawo, zostaje wyeksmitowany do noclegowni, schroniska czy podobnej placówki. RPO obawia się, że z uwagi na brak wystarczającej liczby tymczasowych pomieszczeń normą będzie właśnie taka eksmisja. A osoby eksmitowane do schroniska bądź noclegowni najczęściej rezygnują z pobytu tam i faktycznie stają się bezdomne.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl