Samorząd panem na śmieciach, czyli geneza problemu

Początki nowego systemu gospodarowania odpadami sięgają 2011 r. W lipcu Sejm uchwalił ustawę zmieniającą ustawę z 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), którą wprowadzono w Polsce założenia nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Nowelizacja ustawy wiązała się z koniecznością wdrożenia dyrektyw odpadowych Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.

Zmiana była na tyle istotna, że szybko zyskała miano śmieciowej rewolucji. Założeniem ustawodawcy było, aby gminy od początku 2013 r. przejęły pełną odpowiedzialność za organizację systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które są wytwarzane przez osoby mieszkające na ich terenach.

W następstwie wprowadzonej nowelizacji gminy uzyskały dużą swobodę w kształtowaniu i organizowaniu systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Poza obowiązkiem, o którym mowa powyżej, gminy uzyskały możliwość objęcia systemem innych podmiotów - zwłaszcza przedsiębiorców.

Docelowo założeniem ustawy jest bowiem, by gminy były "zarządcami" wszystkich odpadów komunalnych - nie tylko tych powstających na terenie nieruchomości zamieszkanych, ale również tych produkowanych przez inne podmioty.

Istota problemu

Konsekwencją w przypadku wprowadzenia przez gminę systemu odbioru odpadów jest brak możliwości wyboru firmy odbierającej śmieci i konieczność uiszczania opłat w wysokości ustalonej przez gminy.

W przypadku nieruchomości zamieszkanych wzrost opłat zwykle nie był tak wysoki jak w przypadku przedsiębiorców. Choć w momencie, gdy system obejmujący te nieruchomości wchodził w życie w całym kraju, głośno było o przypadkach, kiedy wzrost opłat był dwu- lub kilkukrotny, a w indywidualnych przypadkach - nawet wyższy.

Jednak w przypadku przedsiębiorców, którzy systemem zostali już objęci (lub w przyszłości mogą nim zostać objęci) - konsekwencje są zazwyczaj bardziej odczuwalne. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że w przedsiębiorstwach, zwłaszcza tych zatrudniających większą liczbę pracowników, ilość wytwarzanych odpadów komunalnych różni się od ilości wytwarzanej w gospodarstwie domowym. W konsekwencji zmiana stawki może znacznie wpłynąć na budżet takiego przedsiębiorstwa.

Bez możliwości negocjacji

Istotny problem występuje zwłaszcza w przypadku dużych przedsiębiorców, którzy do tej pory na wolnym rynku, produkując znaczną ilość odpadów, mieli dobrą pozycję negocjacyjną - co miało bezpośrednie przełożenie na wysokość ceny, po której odbierane były od nich odpady. Objęcie takiego przedsiębiorcy systemem powoduje zaś, że ilość wytwarzanych odpadów nie ma pozytywnego przełożenia na stawkę. Identyczna usługa po objęciu systemem może więc kosztować kilka razy więcej.

Mało tego - przedsiębiorca, który do tej pory mógł czerpać zysk z niektórych odsegregowanych odpadów (np. papieru, butelek PET), sprzedając je do odbierających od niego odpady firm - w systemie gminnym zobowiązany jest do ich bezpłatnego oddawania. Tak więc niektórzy przedsiębiorcy nie dość, że muszą płacić więcej, to nie mogą zrekompensować sobie części poniesionych kosztów. W konsekwencji zmiana stawki najbardziej uderzy w budżety gospodarnych przedsiębiorstw.

System czyli co?

System gospodarowania odpadami komunalnymi to sposób organizacji odbioru, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych powstających na terenie gminy. Ustawa nakłada na nie obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, oraz daje im prawo do odbierania odpadów z nieruchomości niezamieszkanych (szkół, przedszkoli, hoteli, a także od przedsiębiorców, którzy w praktyce w tej grupie stanowią większość).

Od 1 lutego 2015 r. gminy zyskały uprawnienie, by odbierać odpady tylko z niektórych nieruchomości niezamieszkanych - w praktyce wybieranych przez gminę.

Docelowo zadaniem gminy w ramach tworzenia systemu jest zorganizowanie odbioru i zagospodarowania odpadów ze wszystkich nieruchomości na jej terenie, więc również od wszystkich przedsiębiorców. Nawet więc jeżeli niektóre gminy nie postanowiły jeszcze o odbiorze odpadów ze wszystkich nieruchomości - w praktyce takie decyzje będą podejmowane coraz częściej.

Wyłonienie wykonawców

Oczywiście nie oznacza to, że gmina osobiście będzie świadczyła kompleksową usługę odbioru i gospodarowania odpadami komunalnymi - jest ona odpowiedzialna za system i jego organizację, ale może w tym zakresie posługiwać się profesjonalnymi podmiotami.

Obecnie gminy zobowiązane są jeszcze do zorganizowania przetargów celem wyłonienia przedsiębiorcy, który świadcząc usługi na jej rzecz, zajmować się będzie odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych z nieruchomości objętych systemem.

Wynagrodzenie takiego wykonawcy jest zaś jednym z istotniejszych składników, na podstawie którego gminy zobowiązane są do kalkulowania stawek opłat za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

Wysokość opłat

Do chwili wejścia w życie uchwały podjętej przez daną gminę przedsiębiorcy mogą zawierać umowy z podmiotami uprawnionymi do odbioru odpadów komunalnych i w granicach prawa kształtować ich warunki - zwłaszcza wynagrodzenie.

Po wejściu w życie lokalnych przepisów przedsiębiorca nie ma wyjścia - musi oddawać odpady komunalne gminie po stawkach przez nią uchwalonych.

Właściciele nieruchomości zamieszkanych oraz nieruchomości niezamieszkanych, od których gmina postanowiła odbierać odpady komunalne w ramach systemu, są obowiązani do złożenia w gminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i na podstawie wyliczenia znajdującego się w deklaracji - uiszczać miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Deklaracja musi być zgodna ze stanem faktycznym.

Warto dodać, że opłata ta ma charakter daniny publicznej i stanowi dochód gminy, a jej niezapłacenie powoduje powstanie zaległości, która wraz z odsetkami może być ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej. Wysokość opłat w praktyce jest bardzo różna.

Z opłat pobranych od właścicieli nieruchomości gmina ma obowiązek finansowania kosztu funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi - zgodnie z prawem nie może czerpać z niego dodatkowych zysków.

Bez wyjścia

W praktyce pojawia się pytanie - czy istnieje możliwość, aby właściciel nieruchomości nie został objęty systemem albo w przypadku, gdy zostanie nim objęty - mógł z niego zrezygnować? Zatem - czy w pewnych okolicznościach można nie oddawać odpadów przedsiębiorcy wskazanemu przez gminę i nie uiszczać na jej rzecz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, lecz zawrzeć umowę z przedsiębiorcą wybranym na własną rękę?

Brak jest regulacji, która dopuszczałaby możliwość "wyjścia z systemu". Nie ma również regulacji, która wprost zakazywałaby oddawania odpadów poza systemem. Niemniej jednak interpretacja przepisów ustawy nie pozostawia wątpliwości, że nie ma możliwości, aby właściciele nieruchomości, z terenów, z których gmina postanowiła odbierać odpady komunalne - mogli oddawać je poza systemem. Wskazuje na to wiele regulacji ustawowych nakazujących m.in. stosowanie przepisów ustawy oraz uiszczanie przez właścicieli nieruchomości objętych systemem stosownej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Wyklucza taką możliwość również orzecznictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wr 1936/14) stwierdził, że w przypadku objęcia nieruchomości systemem gospodarowania nie ma możliwości "wyjścia" z tego systemu. W sentencji czytamy, że "Objęcie na mocy art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wszystkich nieruchomości na terenie gminy systemem opłatowym wyłącza całkowicie, jak to zostało wskazane wyżej, możliwość pozbywania się odpadów komunalnych w inny sposób niż przez gminę".

Dokumenty zdradzą

Czy system jest szczelny? Sprawdzanie może być ryzykowne. Próba oddawania odpadów poza gminnym systemem może się szybko skończyć niepowodzeniem.

Podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie odrębnych umów z przedsiębiorcami zobowiązane są do składania w gminie sprawozdań, do których musi zostać dołączony wykaz właścicieli nieruchomości, z którymi w okresie objętym sprawozdaniem została zawarta umowa. Gmina dostanie więc informacje niemal z pierwszej ręki o każdej próbie oddania śmieci innemu podmiotowi niż wyznaczonemu przez gminę. A taki przypadek dla gminy może być dowodem świadczącym jednoznacznie, że przedsiębiorca wytwarza więcej odpadów, niż zadeklarował, a więc powinien zapłacić zaległą opłatę na rzecz gminy wraz z odsetkami za odpady, których nie zadeklarował.

Ponadto za niestosowanie się do przepisów ustawy oraz regulaminu czystości i porządku (gmina doprecyzowuje w nim obowiązki w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi) - ustawodawca przewidział grzywny wymierzane w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia.

Dodatkowo każdy podmiot, który odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, musi składać gminie półroczne sprawozdania dotyczące m.in. masy zebranych odpadów; w przeciwnym razie naraża się na ryzyko otrzymania wysokiej kary. Dzięki temu gmina może pośrednio kontrolować realną ilość powstających odpadów i zapobiegać przypadkom deklarowania ilości niższej niż rzeczywista i zaniżaniu należnej opłaty.

Brak możliwości wyjścia z systemu to zła wiadomość dla przedsiębiorców, którzy chcieliby utrzymać dotychczasowe umowy o odbiór odpadów i nadal w sposób legalny oddawać je uprawnionym przedsiębiorcom, ale po niższych, wynegocjowanych stawkach i na uzgodnionych warunkach.

W przypadku, gdy gmina podejmie decyzję o objęciu systemem także nieruchomości niezamieszkanych - zobowiązana jest do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego i obowiązuje na terenie całej gminy.

Po wejściu w życie lokalnych przepisów przedsiębiorca zobowiązany jest oddawać odpady komunalne, uiszczając stawki uchwalone przez gminę.

!Gmina bardzo szybko może zorientować się bowiem, że przedsiębiorca próbuje gospodarować odpadami poza systemem. Może dowiedzieć się tego m.in. z dokumentów, jakie mają obowiązek składać jej firmy, które takie odpady odbierają.

RAMKA 1

Coraz więcej samorządów wprowadza opłaty dla przedsiębiorców

Z gminnymi opłatami za odbiór odpadów komunalnych zmagają się już przedsiębiorcy m.in. z Wrocławia, Zabrza, Jeleniej Góry, Oławy, Grabowa, Łap, Limanowej, Trzebnicy, Tyszowców, Milanówka i Kłodzka. 1 października 2015 r. własny dokument przygotowało Zgromadzenie Związku Gmin Zagłębia Miedziowego. 31 marca 2016 r. podobną uchwałę podjęli radni Świdnicy. Niektóre firmy muszą płacić nawet dwunastokrotnie więcej niż dotychczas.

Zdaniem Krajowej Izby Gospodarczej w niektórych rejonach kraju już prawie połowa gmin zdecydowała się na objęcie firm obowiązkiem odbioru odpadów komunalnych i w wielu wypadkach stanowi to duży problem dla przedsiębiorców, którzy mają w tej sytuacji bardzo ograniczone pole do działania.

Podobnego zdania jest prof. Genowefa Grabowska z Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Warszawie. - Urzędy chciały sobie znaleźć dodatkowe źródełko dochodów do budżetu i padło na przedsiębiorców - mówi prof. Grabowska.

Gminy zwykle tłumaczą wysokie opłaty kosztami, jakie ponoszą. I podobnie odpowiadają na argumenty, że przedsiębiorcy samodzielnie wybierając dostawcę, płacili kilkukrotnie, a nawet kilkunastokrotnie mniej. - Na wysokość nowych stawek znaczący wpływ miał wynik przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów - mówi Mirosława Borzyńska, doradca ds. promocji w Związku Gmin Zagłębia Miedziowego, sugerując, że winę za wysokie ceny ponoszą firmy zajmujące się odbiorem śmieci.

Stawki dla przedsiębiorców są zwykle wyższe niż płacą mieszkańcy. Na przykład w Wałbrzychu miesięczna stawka opłaty, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi w przypadku pojemnika 60l - 54 zł; gdy zaś są zbierane i odbierane w sposób nieselektywny - 70 zł. Opłaty za pojemnik 240 l wynoszą odpowiednio 133 zł i 174 zł, a za kontener o pojemności 7000 l - 2315 zł i 3010 zł. Dla porównania: miesięczna stawka w przypadku mieszkańców wynosi: 12 zł za osobę (jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny) lub 20 zł za 1 osobę (nieselektywny).

Opr. Jakub Styczyński

KOMENTARZ

Brak jakiejkolwiek możliwości wyjścia przez przedsiębiorców z systemu (poza przeniesieniem działalności do innej gminy, w której system nie został jeszcze wprowadzony) daje gminie praktycznie wyłączność w zakresie kreowania polityki gospodarowania odpadami komunalnymi na jej terenie. Nie taki cel zdawał się przyświecać przed laty ustawodawcy. Koncentracja gospodarki komunalnej w rękach gminy miała oznaczać przede wszystkich koncentrację odpowiedzialności za ten ważny obszar w jednostkach samorządu terytorialnego. Tymczasem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą stać się nadmiernym i często niespodziewanym obciążeniem dla budżetu przedsiębiorców.

KOMENTARZ EKSPERTA

To wykorzystywanie sytuacji

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300330b.806.jpg@RY2@

Krzysztof Kawczyński Krajowa Izba Gospodarcza, przewodniczący komitetu ochrony środowiska

Gminy postępują nieetycznie, rekompensując sobie kosztem przedsiębiorców niższe stawki odbioru odpadów od mieszkańców. To nierówne traktowanie, bo bywa, że mieszkańcy płacą 5 zł za jeden pojemnik, gdy firma za identyczny musi zapłacić aż 30 zł. To niesprawiedliwe i nieuzasadnione, bowiem biznesmeni powinni mieć prawo wyboru firmy, która odbierze ich odpady. Nie zgadzam się z argumentacją gmin, jakoby uchwały miały na celu lepsze śledzenie odpadów komunalnych z przemysłu. Przecież zgodnie z prawem firmy odbierające śmieci i tak muszą zaraportować urzędom, skąd je uzyskały i dokąd wywiozły. Największy problem z uchwałami mają większe firmy działające na terenie różnych gmin. Narzucone zasady różnią się często od siebie, co powoduje problem dla przedsiębiorcy z ustaleniem jednolitego zarządzania odpadami. Co gorsza, nawet jeśli koszty firmy w tym zakresie wzrastają kilkukrotnie, spółki znajdują się w bardzo trudnej sytuacji. Mogą bowiem jedynie domagać się uzasadnienia kwot zaproponowanych przez gminę, ale tak jak w przypadku warszawskich firm, może to nie przynieść im żadnego skutku.

Opr. JST

Kłopoty z maksymalną stawką: trybunał orzekł, Sejm pominął

Zgodnie z ustawą stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina ustala, biorąc pod uwagę: liczbę mieszkańców, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Z pobranych opłat gmina może pokrywać wyłącznie koszty funkcjonowania systemu, tj. w szczególności koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami oraz pozostałe - szczegółowo wymienione w ustawie cele.

Nieprecyzyjne kryteria

Wyżej wymienione składniki, na podstawie których gminy mają ustalać wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są, jak łatwo zauważyć, mało precyzyjne. Można postawić przykładowo pytanie: czy budowa nowego budynku dla pracowników gminy stanowi koszt niezbędny dla obsługi systemu, który może zostać przerzucony na jego użytkowników?

Jednocześnie dużym problemem przedsiębiorców jest brak maksymalnej wysokości stawki opłat dla właścicieli nieruchomości niezamieszkanych.

Trybunał orzekł

Tymczasem już w 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12) uznał, że ustawa w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodna z konstytucją (art. 6k ust. 1 i 2 ustawy niezgodny z art. 84 i 217 konstytucji - wyrok ) - takie ograniczenie nie zostało przez Sejm wprowadzone w zakresie stawek dla przedsiębiorców.

Pominięty wyrok

Uchwalając nowelizację ustawy wykonującej wyrok - wprowadzono jedynie maksymalne stawki opłat dla mieszkańców.

Uzasadnienie nowelizacji ustawy w żadnym miejscu nie wspomina jednak o ograniczeniu stawek dla nieruchomości niezamieszkanych (przedsiębiorców) oraz dlaczego Sejm nie zdecydował się na wykonanie wyroku w tym zakresie.

W konsekwencji - obecnie nadal brak jest ograniczenia wysokości stawek dla przedsiębiorców. Uchwała gminy może więc określać ją we własnym zakresie (o ile uwzględnia określone w ustawie, nieprecyzyjne wytyczne).

W efekcie - skoro stawki mieszkańców podlegają ograniczeniu, a stawki przedsiębiorców nie - system gospodarowania odpadami komunalnymi może być utrzymywany w przeważającej mierze przez przedsiębiorców. Tak też w praktyce się dzieje.

Co ciekawe - powyższy stan rzeczy nie jest również kwestionowany przez sądy administracyjne, które wskazują w niektórych wyrokach, że koszt funkcjonowania systemu nie musi być sprawiedliwie rozłożony na wszystkich jego użytkowników.

Bez powodzenia w sądzie

Skoro więc wyrok Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie przesądził, że brak maksymalnych stawek jest niekonstytucyjny, a Sejm nie wykonał wyroku - czy w takich okolicznościach można zakwestionować uchwałę gminy ustalającą stawki jako wydaną na podstawie niezgodnego z konstytucją przepisu?

Niestety, dotychczasowe próby zakończyły się niepowodzeniem.

Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt I SA/Bk 524/13) uznano, że zarzut wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy uznać za nieskuteczny. W ocenie sądu Trybunał nie stwierdził bowiem jako takiej niekonstytucyjności przepisu, a jedynie orzekł, że jest on niezgodny z konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Upraszczając: Trybunał orzekł, że przepis nie zawiera normy, którą powinien zawierać (jest to zatem pominięcie prawodawcze), jego aktualna treść nie narusza jednak konstytucji. Skutkiem orzeczenia nie jest więc stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, lecz zobowiązanie ustawodawcy do wyznaczenia granic, w jakich gminy mogą realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. Takie działania prawodawcze powinny zostać podjęte niezwłocznie po opublikowaniu wyroku Trybunału. Skoro jednak Sejm nie zmienił przepisu w zakresie dotyczącym przedsiębiorców, to w dalszym ciągu pozostaje przepis, w którym brak uregulowania jest niezgodny z konstytucją, ale to, co zawiera, jest w porządku. W efekcie wszyscy mają świadomość nieprawidłowości, ale dopóki Sejm nie wyrazi dobrej woli i nie zmieni ustawy, uchwały gmin ustalające stawki nie mogą być kwestionowane jako oparte wyłącznie na niekonstytucyjnym przepisie.

Powyższe ma o tyle poważne konsekwencje, że nadal wydawane są uchwały na podstawie przepisu, który nie przewiduje ograniczenia dowolności gmin w kształtowaniu stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkanych.

Żaden przedsiębiorca nie może więc z góry przewidzieć, ile maksymalnie zapłaci, jeśli system gospodarowania odpadami na terenie jego gminy zostanie poszerzony o nieruchomości niezamieszkane.

Inne metody

Badania rynkowe również na nic się zdadzą. Z prostego powodu: ustalane przez gminy stawki opłat nie muszą być rynkowe (co wielokrotnie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych), ale mają "równoważyć koszty funkcjonowania systemu".

Próba zakwestionowania stawek poprzez porównanie z występującymi w innych gminach również może okazać się bezcelowe, bowiem na obszarze kraju stawki znacznie się różnią, przykładowo w jednej gminie stawka za odbiór pojemnika o pojemności 1,1 m sześc. z odpadami zbieranymi selektywnie wynosi 124 zł miesięczne, a w innej tę usługę wyceniono na 313,50 zł miesięcznie.

Warto również zwrócić uwagę, że gminy nie mogą osiągać dodatkowych zysków z opłat śmieciowych. Tymczasem w wyniku kontroli Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzonej od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2014 r. w 24 gminach stwierdzono, że w 14 z nich uzyskiwano nadwyżki dochodów nad wydatkami na gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe działania tłumaczone są trudnościami w zbilansowaniu przychodów z kosztami z uwagi na brak doświadczenia i stabilizowanie się systemu, dynamiczne zmiany składanych deklaracji i ich korekty.

Z pobranych opłat gmina może pokrywać wyłącznie koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Nie powinny one stanowić źródła zysków dla gminy.

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300330b.807.jpg@RY2@

Porównanie metod naliczanie opłaty

KOMENTARZ EKSPERTA

Niekonstytucyjny przepis

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300330b.808.jpg@RY2@

dr Mariusz Bidziński wykładowca na Uniwersytecie Humanistyczno-Społecznym SWPS i wspólnik w kancelarii Chmaj i Wspólnicy

Trybunał Konstytucyjny, orzekając o zgodności przepisów o opłacie adiacenckiej (sygn. SK 19/06), stwierdził, że art. 168 konstytucji upoważnia ustawodawcę do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin, pod warunkiem że ustawa wyznaczy precyzyjnie granice kompetencji organów tych jednostek. Ustawa o czystości i porządku w gminie zawężyła katalog podmiotów objętych przepisami, co dało możliwość nakładania wysokich opłat na przedsiębiorców za odbiór odpadów komunalnych. Przedsiębiorcy mogą jednak bronić się przed tymi opłatami, bowiem w przypadku gwarancji dotyczących nakładania podatków i opłat konstytucja nie rozróżnia praw jednostek i osób prawnych. Potwierdza to orzeczenie TK (sygn. K 17/12), gdzie również nie poczyniono takiego rozróżnienia. W każdym przypadku wymaga się zatem wskazania w ustawie maksymalnych stawek. Tym samym przepisy ustawy oraz uchwały nieuwzględniające widełek finansowych wobec przedsiębiorców mogą być uznane za niezgodne z konstytucją.

Opr. JST

Jak obalić samorządowe uchwały

Konstytucja RP gwarantuje, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego, a akty te obowiązują na obszarze działania tych samorządów. Mieszkańcy zobowiązani są do ich przestrzegania.

Wolnoć Tomku w swoim domku...

Co do zasady akty prawa miejscowego kontroluje wojewoda, któremu w ciągu 7 dni od podjęcia taki akt należy dostarczyć. Wojewoda ma 30 dni na weryfikację. Po przekroczeniu tego terminu może wnieść skargę do sądu. W sprawach finansowych równolegle akt prawa miejscowego kontrolowany jest przez regionalną izbę obrachunkową na takich zasadach jak wojewoda. W przeszłości zdarzało się już, że wojewodowie zaskarżali takie uchwały, które wprowadzały opłaty od właścicieli nieruchomości zamieszkanych. Tak stało się m.in. w Świdnicy.

Także mieszkańcy - w tym również przedsiębiorcy - nie są pozbawieni możliwości kontroli działań samorządowców.

Lokalna polityka

Niekiedy już na etapie pomysłu przedsiębiorca ma możliwość próbować zmienić niekorzystne zapisy.

Gmina w sprawach ważnych może bowiem przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami (przy czym ona sama najpierw decyduje, czy sprawa należy do kategorii ważnych). Dodatkowo, jeszcze na etapie prac nad projektem, obywatel ma co do zasady prawo do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gmin, posiedzenia komisji czy dostęp do dokumentów publicznych. Można więc próbować wpływać na kształt prawa miejscowego jeszcze przed jego uchwaleniem.

To aspekt, nad którym powinni zastanowić się przedsiębiorcy z tych miast i gmin, gdzie samorządy lokalne są jeszcze w trakcie podejmowania decyzji o poszerzeniu systemu gospodarowania odpadami o nieruchomości niezamieszkane lub dopiero się z takim zamiarem noszą.

Jak złożyć skargę

Natomiast w przypadku tych przedsiębiorców, którzy nie śledzą regularnie poczynań rady gminy i nie uczestniczą w sesjach, a o akcie prawa miejscowego dowiadują się najwcześniej z chwilą jego publikacji - głównym rozwiązaniem pozostaje próba doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany.

Ustawy samorządowe przewidują, że każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu samorządu w sprawie z zakresu administracji publicznej - może złożyć skargę do sądu administracyjnego.

Kto zaskarży

Skargę może wnieść przedsiębiorca, jak również każdy mieszkaniec gminy objęty daną uchwałą, w imieniu własnym lub jako reprezentant grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Konieczne jest wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały (co sądy wnikliwie badają). Przy czym chodzi o konkretny i indywidualny interes, a nie potencjalny (inaczej mówiąc: uchwała już teraz musi go naruszać). Zasadniczo jednak, w przypadku uchwał dotyczących ustalenia stawek opłat śmieciowych sądy uznają, że interes prawny ma każdy, kto zobowiązany jest do wnoszenia opłaty.

Wezwanie do usunięcia naruszeń

Aby sprawa trafiła do sądu, konieczne jest wcześniejsze wyczerpanie możliwości zmiany/uchylenia aktu przez organy samorządowe. Jak to wygląda w praktyce?

W pierwszej kolejności należy formalnie wezwać organ samorządu terytorialnego, który wydał akt, do usunięcia naruszeń.

Wezwanie powinno być wniesione na piśmie (chodzi o to, by na późniejszym etapie dysponować dowodem wykonania tego kroku). W treści wezwania należy wskazać, w jaki sposób interes prawny wnoszącego wezwanie został naruszony wydaniem danego aktu prawa miejscowego.

Wprawdzie organem rozpoznającym ww. sprawę będzie ten sam organ, który wydał akt prawa miejscowego, jednak złożenie wezwania jest warunkiem koniecznym do wszczęcia postępowania przed sądem.

Odpowiedź gminy

Teoretycznie organ samorządowy może już na tym etapie dokonać tzw. samokontroli i odpowiednio zmienić lub uchylić akt. Może też podtrzymywać swoje stanowisko lub w ogóle nie wypowiedzieć się w temacie. W takich przypadkach pozostaje droga sądowa. Tego rodzaju sprawami zajmują się sądy administracyjne, które kontrolują legalność działania samorządów.

Ustawowy czas na złożenie skargi to 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu. A co jeśli odpowiedzi nie ma? Istotne jest to, że brak takiej odpowiedzi nie zawiesza terminu na złożenie skargi; skargę należy złożyć w ciągu 60 dni od dnia wezwania samorządu do usunięcia naruszeń. W przeciwnym razie sąd odrzuci skargę jako spóźnioną.

Najpierw WSA, potem NSA

Co do zasady WSA może albo skargę oddalić, albo stwierdzić nieważność aktu w całości lub w części. Może się tak zdarzyć, że przepis prawa uniemożliwi stwierdzenie nieważności i wówczas sąd wyda wyrok o niezgodności uchwały/zarządzenia z prawem. Skutek tego orzeczenia jest taki, że skarżący może na tej podstawie ubiegać się o ewentualne odszkodowanie na drodze cywilnej.

Wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego może być także zaskarżony (jest to bowiem wyrok sądu I instancji).

W II instancji sprawę rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny. I tu - z uwagi na spore obłożenie - trzeba się przygotować nawet na 1,5-roczny okres oczekiwania do wyznaczenia rozprawy. Do tego czasu akt prawa miejscowego pozostaje zasadniczo w obrocie.

Droga sądowa wymaga zatem cierpliwości.

Co można skarżyć?

Zaskarżeniu tym trybem (wezwanie do usunięcia naruszeń, a następnie droga sądowo-administracyjna) podlegają uchwały i zarządzenia - pod warunkiem że dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej (nie chodzi zatem np. o wewnętrzne zarządzenia lub sytuacje, gdzie gmina działa jako podmiot prywatny).

Ten tryb nie dotyczy także decyzji indywidualnych (np. decyzji o ustaleniu opłaty w przypadku niezłożenia deklaracji) - dla nich przewidziana jest odrębna droga administracyjna (odwołanie zamiast wezwania).

Skarżąc akt prawa miejscowego, warto pamiętać, że w rachubę wchodzą nie tylko zarzuty merytoryczne (brak podstawy prawnej, która upoważniałaby do wydania aktu w danej formie, błędna interpretacja ustawy, np. stawka przekraczająca maksymalny limit lub dodanie dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą mnożnika dla wyliczenia finalnej opłaty), ale także formalne i proceduralne.

Szukając możliwości zaskarżenia, za każdym razem trzeba więc dokładnie przeanalizować uchwałę i sytuację w danej gminie. Może się zdarzyć, że uchwała została podjęta przez zły organ, w złym terminie, nie przeprowadzono obowiązkowych konsultacji społecznych, nie uzyskano wymaganych opinii (np. inspektora sanitarnego). Także te naruszenia mogą skutkować wyeliminowaniem takiego aktu prawnego z obrotu.

Przygotowując się do potencjalnego sporu, warto także zwrócić uwagę, że zazwyczaj regulacje dotyczące lokalnej gospodarki odpadami komunalnymi nie znajdują się w jednym akcie prawa miejscowego, ale są rozproszone w wielu takich aktach (osobne uchwały mogą dotyczyć stawek, deklaracji, częstotliwości i sposobu odbioru odpadów itp.). W praktyce zatem zaskarżeniu podlegać może kilka różnych uchwał w różnym zakresie.

Co więcej - skarżyć można nie tylko samo podjęcie uchwały/zarządzenia, a także ich brak. W niektórych sytuacjach, gdy przepisy prawa obligują organy samorządu do wydawania uchwały, bierność może być wtedy przedmiotem skargi (np. w zakresie dotyczącym odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkanych).

Planując zaskarżenie uchwały - należy najpierw wezwać radę gminy do usunięcia naruszeń.

Skargę należy złożyć w terminie 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu. A jeśli odpowiedzi nie ma - w ciągu 60 dni od dnia wezwania samorządu do usunięcia naruszeń.

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300330b.809.jpg@RY2@

Procedura zaskarżenia

PRZYKŁAD

Jak wojewoda dolnośląski wygrał w sądzie

W 2012 r. wojewoda dolnośląski zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z 20 sierpnia 2012 r. nr XIX/229/12, która wprowadzała system odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale tylko z wybranego, opisanego w załączniku do uchwały obszaru. W ocenie Wojewody przepis art. 6c ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie upoważniał rady gminy - tak jak postanowiono w zaskarżonej uchwale - do wprowadzeniu regulacji o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy tylko z wybranej części obszaru gminy.

W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 24 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 477/13 ) podzielił stanowisko wojewody.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że akt prawa miejscowego powinien zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które powinny być skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. "W niniejszej sprawie zaskarżony akt skierowany został do pewnej kategorii mieszkańców gminy - tj. właścicieli nieruchomości położonych przy ulicach wymienionych w załączniku nr 1. Istotne jednak jest, że nieruchomości te zostały zindywidualizowane przez określenie miejsca ich położenia, a w niektórych przypadkach wprost przez podanie numeru porządkowego. Wskazać zatem należy, że generalny charakter normy wymaga zdefiniowania jej adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy" - napisał sąd w uzasadnieniu.

Jakie argumenty mogą przekonać sąd

Najwięcej emocji budzą uchwały dotyczące wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, oraz w sprawie określenia tzw. stawek maksymalnych czy stawek za pojemnik. Te bowiem kwestie mają bezpośrednie przełożenie na budżet mieszkańców i przedsiębiorców.

Argumenty

Najczęściej w skargach kwestionowane są:

1, wysokość stawki - skarżący zarzucają, że nie została określona na podstawie rzetelnych szacunków kosztów funkcjonowania systemu, nie jest adekwatna do rzeczywistych jego kosztów. Zwracają przy tym uwagę na to, że u podstaw funkcjonowania systemu miało przecież leżeć założenie, że przychody za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wydatki z tytułu funkcjonowania systemu będą się równoważyły (choćby w uzasadnieniu do ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 2011 r.);

2, fakt, że właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, mają pokrywać koszty funkcjonowania systemu w stopniu wyższym niż pozostali - zdaniem skarżących narusza to zasadę sprawiedliwości społecznej oraz prawo do równego traktowania;

3, koszt administracyjnej obsługi systemu, transportu czy odbierania odpadów - zdaniem skarżących został w sposób sztuczny zawyżony, aby formalnie uzasadnić wzrost opłat.

Sądy niechętnie o opłatach

W praktyce sądy niechętnie wypowiadają się co do samej wysokości opłaty, co nie znaczy, że gminy mają w tym zakresie pełną i nieograniczoną autonomię. Sama ustawa wskazuje, że opłata śmieciowa powinna uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na jej terenie odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu. Trudno natomiast przełożyć ww. dane na konkretną opłatę i udowodnić, że występuje w tym zakresie dysproporcja. Co ciekawe, nierzadko mamy do czynienia z sytuacją, gdy - po objęciu przedsiębiorców systemem opłat - opłata za odpady komunalne wzrasta, a przecież statystycznie udział masy odpadów komunalnych wytwarzanych przez przedsiębiorców w stosunku do całkowitej masy odpadów na terenie gminy to zaledwie 30 proc. (tak wynika z tekstu uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości  i porządku w gminach z 2011 r.). Powstaje zatem pytanie, jakie koszty rzeczywiście pokrywa opłata i czy ustawowe kryteria znajdują odzwierciedlenie w sposobie kształtowania się opłaty.

Co badają sądy

W trakcie postępowania sądy sprawdzają, czy:

● rzetelnie skalkulowano wysokość opłaty (np. przy pomocy specjalisty gminnego na podstawie przejrzystej i rzetelnej dokumentacji),

● odwoływano się np. do praktyki i doświadczenia ościennych samorządów; czy jest w tym zakresie rażąca dysproporcja,

● stawki nie preferują/nie dyskryminują żadnej kategorii właścicieli nieruchomości.

Co do zasady - odpowiedź na powyższe pytania powinna wynikać już z treści uzasadnienia do aktów prawa miejscowego. Zgodnie z przepisami powinno ono wskazywać na potrzebę i cel wydania aktu, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, źródła finansowania itp. Niestety - w praktyce bywa, że akty prawa miejscowego ograniczają się do wskazania podstawy prawnej lub do powielenia brzmienia przepisu. W żaden sposób nie pozwala to jednak zrozumieć idei, celu wprowadzenia danego aktu, uniemożliwia nadzór oraz kontrolę i stwarza poczucie niepewności, szczególnie jeśli gmina nie zapewniła wcześniej możliwości konsultacji i opinii, a mieszkaniec czy przedsiębiorca dowiaduje się o podjęciu uchwały dopiero po jej opublikowaniu.

Definicje warte... uwagi

Zaskarżając uchwałę, należy zwrócić uwagę również na wszelkie dodawane w nich definicje lub modyfikacje wyliczenia stawek. Gminy nie mają wolnej ręki w dowolnym kształtowaniu uchwał nakładających daniny publiczne; w tym zakresie są bowiem ograniczone ustawami. Wszelkie dodatki do wyliczenia wysokości opłaty powinny więc budzić wątpliwości.

Przykładowo:

● WSA w Białymstoku w wyroku z 14 października 2015 r. (sygn. akt I SA/Bk 385/15) uznał za naruszające prawo uzależnienie wysokości stawki opłaty od częstotliwości odbioru odpadów.

● WSA w Gliwicach w wyroku z 30 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Gl 636/14) stwierdził niedopuszczalność wprowadzenia w uchwale samorządowej definicji gospodarstwa domowego.

Skarżąc akt prawa miejscowego, warto zwrócić uwagę na ewentualne uchybienia formalne i proceduralne. Zarzuty nie zawsze muszą dotyczyć kwestii merytorycznych.

Stawki poza kontrolą

Projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw, który trafił do Sejmu (druk nr 366), przewiduje m.in. usunięcie dotychczasowego obowiązku gmin dotyczącego organizowania przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych zbieranych w systemie gminnym.

Dyrektywa okazją

Co ciekawe, prace nad projektem ruszyły pełną parą z uwagi na upływający termin implementacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE - tzw. dyrektywy klasycznej (Dz. Urz. UE z 2014 r. nr 94 s. 65) oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającej dyrektywę 2004/17/WE - tzw. dyrektywy sektorowej (Dz. Urz. UE z 2014 r. nr 94 s. 243). Czas na wejście w życie większości nowych regulacji upływa 18 kwietnia 2016 r., a zaledwie 24 marca projekt zmian wpłynął do Sejmu. Aby zdążyć w terminie - nowelizacja powinna być przeprowadzona w terminie wręcz ekspresowym.

Kontrowersyjne zmiany

Proponowane nowelizacją zmiany powodują umożliwienie zamawiającym korzystania z innych trybów zamówień publicznych, w tym zamówień typu in-house (tj. na rzecz tzw. podmiotów wewnętrznych) - przeprowadzanych bez udziału konkurencji w trybie z wolnej ręki. W konsekwencji przejście z rynku, na którym istnieje konkurencja cenowa, do zlecenia wykonania usługi konkretnemu (jednemu) podmiotowi po uzgodnionej z nim cenie.

Podmiotami wewnętrznymi zgodnie z aktualnym projektem ustawy są podmioty, nad którymi zamawiający sprawują kontrolę odpowiadającą kontroli sprawowanej nad własnymi jednostkami, polegającą na dominującym wpływie na cele strategiczne oraz istotne decyzje dotyczące zarządzania sprawami tej jednostki (przy czym warunek ten jest również spełniony, gdy kontrolę taką sprawuje inna osoba prawna kontrolowana przez zamawiającego w taki sam sposób), gdy ponad 90 proc. ich działalności dotyczy wykonywania zadań powierzonych przez zamawiającego sprawującego kontrolę lub przez inną osobę prawną, nad którą ten zamawiający sprawuje kontrolę, a ponadto gdy w podmiocie tym nie ma bezpośredniego udziału kapitału prywatnego. Wszystkie warunki muszą zostać spełnione łącznie. Co do zasady podmiotem takim będą więc spółki komunalne.

Konsekwencją powyższego może być znaczny wzrost stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi, których zasadniczą składową jest wynagrodzenie wykonawcy za odbiór i zagospodarowanie odpadów. Wynagrodzenie to będzie bowiem uzgadniane bez udziału konkurencji ze strony innych potencjalnych kandydatów na odbiorców odpadów, niejako udzielane samemu sobie - co znacznie zwiększa ryzyko niedostosowania ceny do realnej wartości zleconych zadań.

Skoro bowiem cena nie będzie stanowić kryterium wyboru, wykonawcy pozostaje tylko zaufać władzom, że będą kierowały się kryterium gospodarności, decydując się zlecić wykonanie usług poza przetargiem. Pytanie tylko, co może motywować do takiego działania - skoro system ma się sam finansować? Wydatki z budżetu gminy na gospodarowanie odpadami komunalnymi pokrywane są z opłat mieszkańców i przedsiębiorców - większe wydatki równają się wyższym stawkom. Gmina nic nie traci.

Zmiana podejścia

Zmiana podejścia w tym zakresie jest dość zaskakująca. Jeszcze całkiem niedawno przy okazji nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która wprowadziła od stycznia 2012 r. obowiązek przeprowadzenia przetargów w celu wyłonienia podmiotu odbierającego odpady komunalne z terenu gminy, podejście było inne. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji podkreślano wartość konkurencyjności i wskazywano, że "zmiany sposobu zarządzania gospodarką odpadami komunalnymi poprawią konkurencyjność gospodarki w tym zakresie pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, którzy będą dążyli do realizacji powierzonych im zadań na jak najlepszym poziomie, co wpłynie na podniesienie jakości świadczonych przez nich usług, szczególnie w kwestiach związanych z odbieraniem odpadów komunalnych w sposób selektywny od właścicieli nieruchomości".

Jaką przesłanką kierują się więc obecnie autorzy projektu, wprowadzając możliwość stosowania zamówień typu in-house w procedurze z wolnej ręki również dla rynku gospodarki odpadami komunalnymi? Szczególnie że dyrektywa klasyczna nie wprowadza wymogu implementowania tego typu zamówień i daje krajowym prawodawcom możliwość modyfikacji zasad określonych w dyrektywie w tym zakresie.

Ryzyko wzrostu opłat

Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego wskazała, że z danych zebranych przez Ministerstwo Środowiska wynika, że w gminach, gdzie podmioty zbierające odpady komunalne wyłoniono w przetargach, w których nie brały udziału firmy komunalne, stopień odzysku jest mniejszy, opłaty są wyższe, a stopień zmonopolizowania rynku jest większy niż w gminach, gdzie odbiór odpadów komunalnych jest organizowany przez firmy komunalne. Dane te nie zostały jednak upublicznione.

Z kolei z raportu Najwyższej Izby Kontroli z kontroli przeprowadzonej w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 września 2014 r. wynika, że kontrolowanym gminom nie udało się zrealizować określonej w ustawie zasady bilansowania przychodów z opłat i kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Kontrola NIK wykazała ponadto nierzetelne szacowanie kosztów zagospodarowania odpadów poprzez ich przeszacowanie, co wpłynęło na zawyżenie opłat i mogło stanowić jedną z istotnych przyczyn wzrostu cen oferowanych w przetargach na odbiór i zagospodarowanie odpadów. Powyższe było skutkiem przede wszystkim przeszacowania przez gminy ilości odpadów wytwarzanych na ich terenie, wynikającego z nierzetelnie prowadzonej analizy bądź asekuracyjnej polityki gmin, co przełożyło się na kalkulację cen ofertowych.

Uderzenie w rynek

Nie można jednak zapominać, że problem potencjalnie wyższych stawek za odbiór odpadów to niejedyny skutek wprowadzenia możliwości udzielania zamówień typu in-house w sprawach związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Nie jest żadnym zaskoczeniem, że do projektu liczne zastrzeżenia zgłaszali przedsiębiorcy zajmujący się obecnie odbieraniem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych. Dla tych firm wprowadzenie zmian stanowi zagrożenie utraty znacznych zysków - projekt ustawy daje możliwość wycofania się z zasad wolnorynkowych i przejęcia przez gminy pełnej kontroli nad rynkiem odpadów komunalnych.

Kontrola przeprowadzana przez NIK w gminach wykazała, że przeszacowywały one koszty zagospodarowania odpadów, co wpłynęło na zawyżenie opłat i mogło stanowić jedną z istotnych przyczyn wzrostu cen oferowanych w przetargach na odbiór i zagospodarowanie odpadów.

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2016/073/i02.2016.073.18300330b.810.jpg@RY2@

Jacek Krzemiński rzecznik prasowy Ministerstwa Środowiska

Ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w art. 6k ust. 2a wprowadziła maksymalne stawki opłat. W opinii Ministerstwa Środowiska przepis ten jest realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast, zgodnie z art. 6c ust. 2 ustawy rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Przez nieruchomości niezamieszkane rozumie się małe przedsiębiorstwa, budynki biurowe i instytucje (np. szkoły, szpitale, budynki władz publicznych), w których powstają odpady o charakterze i składzie podobnym do odpadów z gospodarstw domowych.

Rozszerzenie zakresu nieruchomości niezamieszkanych o zakłady pracy jest zgodne z zapisami ustawy. Gmina ma jednak obowiązek ustalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa ogólne zasady postępowania z odpadami komunalnymi, natomiast do gminy należy zorganizowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na swoim terenie po uwzględnieniu ww. kwestii.