Smog nadal straszy

Smog nie przestaje być główną ekologiczną zmorą samorządów. Mimo podejmowania kolejnych działań, nie zmniejszają się ani jego uciążliwość, ani częstotliwość występowania. A trzeba przyznać, że samorządowcy z tym problemem biorą się za bary na poważnie, choć strategia nakazowa napotyka czasem opór ze strony części mieszkańców.

Tak było z protoplastą wszystkich kolejnych uchwał antysmogowych w Polsce - uchwałą Sejmiku Województwa Małopolskiego z 2013 r. Po sądowej batalii nie udało się utrzymać prawa lokalnego w mocy: sądy administracyjne dochodziły do wniosku, że nie można różnicować paliw w zależności od celu ich używania (a pierwsza małopolska uchwała mówiła o zakazie stosowania paliw stałych, czyli węgla, w celach grzewczych). NSA uchylił uchwałę we wrześniu 2015 r. Data jest o tyle ważna, że gdyby nie została uchylona, właśnie zaczęłaby obowiązywać w praktyce (zakładała wejście w życie zakazu od stycznia 2018 r.).

Sądy administracyjne orzekają o zgodności działań administracyjnych z prawem, nie odnosząc się do celowości np. podejmowania uchwał. Ta wydawała się oczywista: ze smogiem walczyć trzeba, a walczyć z nim można, jedynie do niego nie dopuszczając.

Drogę do uchwalania działań antysmogowych otworzyła ustawa antysmogowa, czyli nowelizacja ustawy - Prawo ochrony środowiska z 10 września 2015 r. Po jej wejściu w życie art. 96 uzyskał brzmienie: "1. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. (...) 6. Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa: 1) granice obszaru, na którym wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; 2) rodzaje podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy, o których mowa w ust. 1; 3) rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze. 7. Uchwała, o której mowa w ust. 1, może także określać: 1) sposób lub cel wykorzystania paliw, który jest objęty ograniczeniami określonymi w uchwale; 2) okres obowiązywania ograniczeń lub zakazów w ciągu roku; 3) obowiązki podmiotów objętych uchwałą w zakresie niezbędnym do kontroli realizacji uchwały". Oznacza to, że zniknął podnoszony przez sądy administracyjne konflikt, który polegał na różnicowaniu celów, do których używane jest paliwo. Oczywiście raz uchylona małopolska uchwała nie mogła zacząć obowiązywać.

Nowa fala

Małopolska znów była pierwsza - w warunkach znowelizowanego prawa ochrony środowiska sejmik podjął nową uchwałę antysmogową. Najważniejsze jej punkty to zakaz stosowania mułów i flotów węglowych (drobny pył węglowy o ziarnach do 3 mm) od 1 lipca 2017 r. w całym województwie, zakaz spalania drewna i biomasy o wilgotności powyżej 20 proc. (konieczność suszenia powinno przez dwa sezony). Akt wprowadził też wymagania co do instalacji, zanim zostało to uregulowane w prawie krajowym (chodzi o rozporządzenie ministra rozwoju i finansów w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, które weszło w życie na początku października 2017 r.). Do 2022 roku ma nastąpić wymiana kotłów na węgiel lub drewno, które nie spełniają norm emisyjnych.

Tę uchwałę również zaskarżono do wojewódzkiego sądu administracyjnego (trzy skargi były rozpatrywane łącznie, jedna została odrzucona). Skarżący uważali, że nakazywanie stosowania konkretnego systemu ogrzewania, zobowiązywanie do przyłączenia do sieci ciepłowniczej czy używania paliwa ciekłego lub gazowego ogranicza prawa obywatela, a także powoduje nierówność między przedsiębiorcami.

- Nie została naruszona zasada proporcjonalności, ponieważ z jednej strony mamy do czynienia z interesem użytkowników pieców i producentów, a z drugiej z interesem całego społeczeństwa. (...) Przedsiębiorcy zostali potraktowani w uchwale tak samo jak inni. Nie ma mowy w uchwale o zakazie handlu instalacjami grzewczymi - stwierdził jednak WSA w Krakowie, oddalając skargi.

Za Małopolską poszły inne sejmiki, wprowadzając w swoich uchwałach w większości podobne - różniące się tylko w szczegółach - rozwiązania. Zwolennicy zarzucają im przede wszystkim zachowawcze wyznaczenie terminów wejścia obostrzeń w życie, przeciwnicy wprowadzanie nierówności, jednak wydaje się, że nie ma już prawnych ograniczeń ich uchwalania (oczywiście w Polsce nie istnieje system casusów, jednak jest mało prawdopodobne, by inne sądy orzekły w podobnych sprawach inaczej).

Na dzień pisania tego tekstu uchwały antysmogowe obowiązują już (a może dopiero) w siedmiu województwach: małopolskim, śląskim, mazowieckim, wielkopolskim, łódzkie, opolskie i dolnośląskim. Uchwały są jednak tylko początkiem rozwiązywania problemu z zanieczyszczeniem. Mogą się bowiem martwym prawem, jeżeli nie pójdzie za nimi efektywne wsparcie mieszkańców i akcje informacyjne, dlaczego warto się do nich stosować. Same kary mogą nie okazać się skuteczne.

Sankcja za złamanie ustawy antysmogowej została przewidziana w art. 334 ustawy - Prawo ochrony środowiska: "Kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny". Grzywny zaś reguluje kodeks wykroczeń. Grzywny mogą wynosić 20-5000 zł, jednak w przypadku kontroli antysmogowych (do których przeprowadzania mają prawo funkcjonariusze Policji i Inspekcji Ochrony Środowiska) w grę wchodzi raczej grzywna w trybie mandatu karnego, którego wysokość nie może przekroczyć 500 zł. Można wątpić, czy kara taka będzie wystarczająco odstraszająca dla tych, którzy świadomie palą w piecach odpadami czy marnym paliwem w nadziei na oszczędności finansowe.

dokończenie na str. 2

W przypadku zaś tych mieszkańców, których nie stać na paliwo spełniające wymogi jakościowe, może za to być zbyt wysoka, w niektórych przypadkach nawet rujnująca.

Wykroczenia mimo woli

Nie zawsze jest bowiem tak, że osoby ogrzewające domy i mieszkania niezgodnie z prawem popełniają wykroczenie z premedytacją. Bywają do tego zmuszone przez okoliczności. Ważne więc, by takie przypadki właściwie rozpoznać jako ubogie energetycznie. Pojęcie to nie jest jednoznacznie rozumiane, choć podstawy są zawsze te same. Brytyjczycy np. definiują ubóstwo energetyczne jako konieczność wydania ponad 10 proc. dochodu na ogrzanie domu do minimalnej niezbędniej temperatury, za którą przyjmuje się 21 st. C. W polskich badaniach - np. Ubóstwo energetyczne w Polsce 2012-2016. Zmiany w czasie i charakterystyka zjawiska (Instytut Badań Strukturalnych) uznaje się, że gospodarstwo domowe jest ubogie energetycznie, jeżeli ma trudności w zaspokojeniu swoich potrzeb energetycznych z powodu niskiego dochodu lub charakterystyk mieszkania (przy czym potrzeby energetyczne to nie tylko ogrzewanie, lecz również wszelkie inne potrzeby związane z zakupem energii, np. korzystanie z urządzeń elektrycznych, w tym RTV i AGD. Jeżeli w gospodarstwie następuje konieczność albo rezygnowania z realizowania tych potrzeb, albo realizuje się je kosztem innych dóbr (np. żywności), można mówić o ubóstwie energetycznym. W tej definicji zwraca się uwagę na (oczywisty) niski dochód, lecz także na niską efektywność energetyczną (charakterystyki mieszkania) i wysokie koszty energii. Według autorów tego badania w 2016 roku ubóstwem energetycznym dotkniętych było aż 12,2 proc. mieszkańców Polski (4,6 mln osób w 1,3 mln gospodarstw domowych). Wyniki i tak są pocieszające, bo w latach objętych badaniami odsetek ten zmniejszył się - w 2012 roku wynosił 14,4 proc. Co ciekawe, spadek odsetka mieszkańców zakwalifikowanych do grupy ubogich energetycznie dotyczył przede wszystkim wsi (z powodu zwiększenia dochodów). Jednocześnie nieznacznie (o 25 tys. osób) zwiększył się ten wskaźnik wśród mieszkańców domów wielorodzinnych w miastach. Autorzy badania wiążą to z relatywnym wzrostem cen energii.

Problem dotyczy głównie mieszkańców wsi i małych miast, co powinno być wskazaniem dla samorządów. W dużych miastach (powyżej 200 tys. mieszkańców) ubogich energetycznie jest zaledwie 5 proc. Nie tylko dlatego, że przeciętnie dochody mieszkańców wielkich miast są wyższe. Także dlatego, że aż 81 proc. osób dotkniętych ubóstwem energetycznym mieszka w domach jednorodzinnych. Z jednej strony nie stać ich na ogrzewanie, a z drugiej - na zmianę sposobu ogrzewania i termomodernizację. To kolejne wskazanie dla samorządowców: wydaje się, że należałoby skupić się na długotrwałej zmianie warunków życia tych ludzi, zaoferować zmianę systemu ogrzewania i pomoc w dostosowaniu budynku do norm energooszczędności.

Inwestycje w przyszłość

O pieniądzach na wymianę pieców pomyślało wiele gmin. Jak przekonali się samorządowcy w Małopolsce, nawet pokrycie 80-proc. kosztów tej zmiany nie gwarantowało chęci u części mieszkańców. Wsparte uchwałą antysmogową i groźbą jej niewypełnienia - już tak.

W Krakowie dotacja przyznawana jest bez względu na dochód w rodzinie i zależy od mocy nowo zainstalowanego źródła. Na każdy 1 kW mocy przysługuje 900 zł (do wysokości przedstawionych w rozliczeniu rachunków). Na zwrot kosztów trzeba czekać do 60 dni od momentu prawidłowego rozliczenia z urzędem miasta. Skutek: z około 30 tys. instalacji do wymiany zostało już tylko ok. 10 proc. W Warszawie dopłata wynosi od 70 do 20 tys. zł (75 proc. Kosztów kwalifikowanych), w Gdańsku 4-5 tys. (100 proc. kosztów). W Bytomiu do 1,5 tys. zł i do 70 proc. kosztów kwalifikowanych. To przykładowe wielkości - dokładne informacje gminy publikują w swoich serwisach internetowych. A środków jest sporo i z różnych źródeł: wojewódzkich, krajowych, europejskich. Gminy mogą aplikować o pieniądze z programów wprowadzonych przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W niektórych województwach projekty mające na celu poprawę jakości powietrza mogą być sfinansowane przez Regionalne Programy Operacyjne.

Na szczególne polecenie wszędzie tam, gdzie to możliwe, zasługuje premiowanie przyłączania domów do sieci ciepłowniczej. Dlaczego? Oczywiście elektrociepłownie nie pozostają bez wpływu na środowisku, jednak zdecydowanie łatwiej zapewnić w nich nie tylko kontrolę zachowania norm, lecz także kapitał niezbędny do modernizacji. Nie ma bowiem wątpliwości, że wraz z postępem technologicznym piece dziś uważane za mniejsze zło i tak się prędzej czy później zestarzeją.

Działania prawne i pomoc finansową powinna uzupełni edukacja, by nie dały się już słyszeć głosy - jak ten małopolskiego radnego podczas debaty nad pierwszą uchwałą antysmogową - że "od smrodu nikt nie umarł, a z zimna tak". Już wiemy, że smog to nie tylko przykry zapach i dyskomfort.

- Kilkudniowy wzrost zanieczyszczeń powietrza przekłada się na zwiększoną liczbę zgonów z powodu chorób układu oddechowego, a także wzrost absencji chorobowej, potwierdziły to badania prowadzone w wielu krajach - mówił na portalu pulmonologia.mp.pl prof. Jerzy Kozielski, alergolog i pulmonolog ze Śląskiego Uniwersytetu Medycznego w Katowicach.

Samorządowcy apelują

24 samorządowców z terenów szczególnie nękanych przez smog wystosowało do ministra energii Krzysztofa Tchórzewskiego następujący apel:

Szanowny Panie Ministrze,

zwracamy się do Pana z apelem o niezwłoczne wprowadzenie norm jakości węgla oraz skutecznego systemu kontroli i certyfikacji tego paliwa.

Piszemy do Pana w imieniu mieszkańców miast i regionów wymienionych przez Światową Organizację Zdrowia jako obszary o najbardziej zanieczyszczonym powietrzu w całej Unii Europejskiej. Poprawa jakości powietrza jest kwestią nie tylko dotyczącą jakości życia, ale także zdrowia i bezpieczeństwa.

Świadomi wagi tego problemu, staramy się mu przeciwdziałać. Jednak bez zdecydowanych działań ze strony Ministerstwa Energii, nasza praca jest skazana na porażkę. Normy jakościowe dla paliw stałych - zgodnie z ogłoszonym w styczniu 2017 r. przez rząd programem "Czyste Powietrze" - miały zostać przyjęte jeszcze w tym samym kwartale. Niestety, do tej pory wciąż nie zostały wprowadzone.

Cieszy nas, że premier Mateusz Morawiecki postrzega poprawę jakości powietrza jako jeden z priorytetów swojego rządu, a sam problem określa jako "śmiertelnie poważny". W exposé premier Morawiecki mówił m.in. że "czyste powietrze to wyzwanie cywilizacyjne" oraz że "współpraca rządu i samorządów będzie tu miała kluczowe znaczenie". Premier podkreślał, że co roku z powodu złej jakości powietrza umiera przedwcześnie 48 tysięcy Polek i Polaków. Słowa premiera Morawieckiego popierają także jego czyny - jako Minister Rozwoju określił rozporządzeniem normy jakości dla kotłów małej mocy. To z pewnością krok w dobrym kierunku, jednak nie przyniesie on spodziewanej poprawy sytuacji, jeśli nie zostaną również określone normy dla paliw, które będą w kotłach spalane.

Dzisiaj nadal można legalnie sprzedawać odpady węglowe, a także węgiel zasiarczony, zawilgocony oraz węgiel o wysokiej zawartości popiołu. Przyjęcie odpowiednich norm jakości węgla - których parametry będą podyktowane troską o zdrowie obywateli - oraz systemu kontroli i certyfikacji tego paliwa, jest koniecznym warunkiem do poprawy jakości powietrza w naszym kraju.

@RY1@i02/2018/017/i02.2018.017.050000100.801.jpg@RY2@

Średnioroczny poziom pyłu PM10

Karol Dominowski