Poradnia samorządowa

— Czy można zwolnić cudzoziemca z opłat za naukę

— Jakie znaczenie ma liczebność klubu radnych

— Czy zakład budżetowy może osiągać zysk

— Komu przysługuje prawo pierwokupu

— Organizator zawiadomił prezydenta miasta o zamiarze zorganizowania manifestacji. Ten zakazał przeprowadzenia zgromadzenia. Decyzję uzasadnił tym, że jego odbycie może spowodować duże utrudnienia w ruchu drogowym. Czy te okoliczności mogą stanowić podstawę zakazu przeprowadzenia manifestacji?

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli jego cel lub odbycie sprzeciwiają się ustawie z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (dalej: ustawa) lub naruszają przepisy ustaw karnych lub gdy zgromadzenie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Jest to wyczerpująca lista przesłanek wydania zakazu odbycia zgromadzenia. Określona została w art. 8 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 października 2010 r. (VII SA/Wa 1856/2010; LexPolonica nr 2801014) stwierdził, że nie można uznać, iż zamiar przemarszu ulicami miasta w czasie legalnego zgromadzenia może naruszyć przepisy karne przez spowodowanie utrudnień w ruchu drogowym. Zakazanie zgromadzenia - z powołaniem się na art. 8 ustawy - jest możliwe, gdy organ gminy wykaże społeczną szkodliwość czynu zabronionego przez ustawę. W przypadku legalnej realizacji konstytucyjnego prawa do zgromadzenia publicznego szkodliwości społecznej takim czynom przypisać nie można. Brak zaś społecznej szkodliwości czynu wyłącza możliwość uznania, że czyn karalny w ogóle zaistniał. Z tych powodów wskazanie przepisów ustaw karnych, które mogłyby być naruszone przez zorganizowanie zgromadzenia połączonego z przemieszczaniem się jego uczestników po ulicach, nie daje podstaw do odmowy wydania zgody na zgromadzenie. Warszawski sąd administracyjny podkreślił, że zaaprobowanie zakazu z powodu utrudnień w ruchu drogowym mogłoby doprowadzić do tego, że w zasadzie każde pokojowe zgromadzenie, które nie znajduje akceptacji społeczeństwa lub które może powodować pewne utrudnienia, nie mogłoby dojść do skutku.

Z powyższym poglądem zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpatrywał skargę kasacyjną wojewody od wyroku warszawskiego sądu (wyrok z 5 stycznia 2011 r., I OSK 1907/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA dodał także, że wyważenie wolności konstytucyjnej i domniemanego zagrożenia sprawności ruchu drogowego przez jego ograniczenie nie pozwala na przypisanie temu domniemaniu pierwszeństwa. Przepis art. 57 konstytucji nie daje podstaw do uznania, że jakiekolwiek utrudnienia w ciągłości ruchu drogowego stanowią podstawę do wyłączenia konstytucyjnych wolności. Konsytuacja w powołanym przepisie zapewnia bowiem każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich.

Należy dodać, że zgodnie z wyrokiem NSA z 25 maja 2006 r. (I OSK 329/2006; LexPolonica nr 1303333) przesłanką zakazania odbycia zgromadzenia nie może być zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach, do jakiego może dojść w wyniku działań przeciwników zgromadzenia (kontrmanifestacji). W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że nie jest zadaniem organów administracji publicznej analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie. Nie jest bowiem istotne, jak kontrowersyjne w odbiorze społecznym mają być poglądy manifestowane przez uczestników zgromadzenia.

Podstawa prawna

Art. 57 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Art. 8 ustawy z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.).

— Rada miasta zamierza upoważnić prezydenta miasta do całkowitego lub częściowego zwolnienia cudzoziemców będących w trudnej sytuacji materialnej z opłat wnoszonych za naukę w publicznych szkołach. Czy jest to zgodne z prawem?

Organ prowadzący szkołę może w przypadku trudnej sytuacji materialnej cudzoziemca - na jego wniosek albo wniosek jego rodzica lub opiekuna - zwolnić go całkowicie lub częściowo z opłaty za naukę. W uzasadnionych przypadkach upoważniony jest także do przedłużenia terminu wniesienia opłaty lub wyrażenia zgody na wniesienie jej w ratach za poszczególne okresy nauki. Uprawnienie to wynika z par. 3 ust. 4 i par. 4 ust. 2 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 1 kwietnia 2010 r.

Należy jednak zwrócić uwagę, że ww. rozporządzenie umożliwia organowi prowadzącemu szkołę zastosowanie ulg w opłatach. W myśl art. 3 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez pojęcie to należy rozumieć m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku gmina, działająca poprzez swoje organy, czyli radę gminy oraz wójta gminy.

Wojewoda małopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 marca 2011 r. (WN.II.4131-1-7-11; Wspólnota 2011/15/47) wskazał, że w jego ocenie organem właściwym w zakresie zastosowania ww. ulg jest organ wykonawczy gminy. Zdaniem wojewody rada nie może upoważnić wójta do zwalniania z opłat cudzoziemców uczęszczających do szkół gminnych, bowiem wójt posiada taką kompetencję na mocy art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdaniem wojewody brak jest zatem podstawy prawnej uprawniającej radę gminy do upoważniania organu wykonawczego gminy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Taki zapis w uchwale rady oznacza przekroczenie jej ustawowego uprawnienia. To z kolei może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawa prawna

Art. 39 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Art. 3 pkt 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Par. 3 ust. 4 i par. 4 ust. 2 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie przyjmowania osób niebędących obywatelami polskimi do publicznych przedszkoli, szkół, zakładów kształcenia nauczycieli i placówek oraz organizacji dodatkowej nauki języka polskiego, dodatkowych zajęć wyrównawczych oraz nauki języka i kultury kraju pochodzenia (Dz.U. nr 57, poz. 361).

— Rada gminy zmieniła statut w części dotyczącej liczebności klubu radnych. Nowelizacja polegała na zwiększeniu limitu osobowego niezbędnego dla utworzenia klubu z trzech do pięciu osób. Ogólny skład rady wynosi 15 radnych. Określono także, że kluby podlegają rozwiązaniu, gdy liczba ich członków spadnie poniżej pięciu osób. Czy rada mogła w czasie kadencji w ten sposób zmienić zapisy statutu?

Przy niewielkiej liczebności składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej ustawa). Pogląd ten potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 1996 r. (II SA 910/96; ONSA 1997/4/167). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 23 maja 2005 r. (OSK 1616/04; niepublikowany). W orzeczeniu tym wskazano, że ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce narusza zasadę wolności zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów radnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 15 października 2008 r. (III SA/Wr 337/08; Legalis) uznał, że przy ustaleniu zasad działania klubów radnych rada gminy powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 konstytucji, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Rada nie może więc stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych. Wrocławski sąd podkreślił, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy. Zdaniem sądu, prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów w istotny sposób wzmacnia możliwości wykonywana przez radnego tzw. wolnego mandatu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Grupa tworząca klub zawiązując formalne porozumienie, wyodrębnia i wzmacnia swoją pozycję w radzie. W orzecznictwie wskazuje się, że uzasadnione jest stosowanie do wolnego mandatu radnego, ogólnej reguły porządku prawnego minimalizowania ingerencji prawodawczej tak długo, jak nie jest to konieczne. Nie należy więc ograniczać przepisami bezwzględnie obowiązującymi mandatu radnego. Chodzi więc o zapewnienie utworzenia klubu przez (w miarę możliwości) każde ugrupowanie polityczne radnych.

Wrocławski sąd administracyjny wskazał na jeszcze jedną ważną kwestię. Otóż istnieje związek pomiędzy regulacją dotyczącą liczebności klubów a prawem klubu delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Każdy klub musi mieć bowiem swojego przedstawiciela, a siła oddziaływania klubów w radzie jest niewątpliwie mocniejsza niż radnych niezrzeszonych. Ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie, jeśli zważyć na istotną rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium). Zatem ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, w ocenie sądu, rzutuje również (przez pozbawienie lub ograniczenie) na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej.

Podstawa prawna

Art. 23 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

— Gmina utworzyła samorządowy zakład budżetowy. W statucie zakładu wpisano m.in., że może on prowadzić działalność produkcyjną, usługową i handlową w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, przyczyniając się do poprawy jego efektywności. Zapis ten został zakwestionowany przez wojewodę, który uważa, że zakład budżetowy nie może prowadzić działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, wykraczającym poza wykonywanie zadań z zakresu użyteczności publicznej. Czy w opisywanym przypadku tak jest?

Komunalne zakłady budżetowe nie mogą prowadzić działalności innej niż świadczenie usług o charakterze użyteczności publicznej. Zakres działania samorządowego zakładu budżetowego powinien skupiać się więc wyłącznie na realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej w ramach ustawowo określonych zadań własnych gminy na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie oznacza to jednak, że prowadzona w tych ramach działalność musi być zawsze działalnością niezarobkową (tj. prowadzoną nie w celu osiągania zysków).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 5 maja 2011 r. (III SA/Wr 110/2011; LexPolonica nr 2563389) - wydanym w podobnym stanie faktycznym - stwierdził, że zakład budżetowy jest jednostką organizacyjną sektora finansów publicznych, która odpłatnie wykonuje wyodrębnione zadania i pokrywa koszty swojej działalności z przychodów. Musi więc taki przychód uzyskiwać. Nie można więc wykluczyć sytuacji, w której powstanie nadwyżka przychodów nad rozchodami. Zdaniem wrocławskiego sądu, w żaden sposób zaistnienie takiej sytuacji nie przesądzi jednak o tym, że zakład prowadził wyłącznie działalność gospodarczą nastawioną na osiągnięcie zysku, a nie działalność pożytku publicznego. Działalność produkcyjna, usługowa i handlowa w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej zakładu może doprowadzić do osiągnięcia zysków. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal będzie to działalność prowadzona zgodnie z wymogami prawa jako działalność pożytku publicznego. Spełnia ona bowiem wszystkie cechy takiej działalności, tj. mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego, jest prowadzona w warunkach monopolu naturalnego, służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych, a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które winny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany.

Warto dodać, że WSA we Wrocławiu w orzeczeniu tym wskazał także, że uchwała rady o powołaniu samorządowego zakładu budżetowego nie jest aktem prawa miejscowego. Nie jest to więc akt powszechnie obowiązujący na terenie gminy, a jedynie wewnętrznie obowiązujący. Nie podlega więc ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa.

Podstawa prawna

Art. 1, art. 7 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236).

Art. 7 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

— Nauczyciel mieszka wraz z rodziną w lokalu znajdującym się w internacie szkoły. Zajmuje je na podstawie umowy najmu na czas nieoznaczony. Nie ustanowiono odrębnej własności tego lokalu. Po likwidacji internatu rada powiatu podjęła decyzję o sprzedaży nieruchomości (dawnego budynku internatu) w drodze przetargu. Nauczyciel nie został jednak o tym poinformowany. Czy przysługiwało mu prawo pierwokupu zajmowanego przez niego mieszkania?

Stosownie do art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ustawa) nauczycielowi przysługiwało pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Pierwszeństwo dotyczyło jednak całej zbywanej przez powiat nieruchomości (budynku byłego internatu), a nie jego części, czyli w tym przypadku mieszkania. Zajmowany przez nauczyciela lokal nie mógł być przedmiotem pierwszeństwa, gdyż nie stanowił odrębnej nieruchomości i jako część składowa rzeczy nie mógł być odrębnym przedmiotem własności.

Pogląd powyższy potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. (II CSK 629/2009; LexPolonica nr 244107). W orzeczeniu tym SN wskazał, że w przypadku gdy zbywana jest cała nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, w którym znajdują się niewyodrębnione lokale zamieszkiwane przez najemców, dochodzi do zbycia całej nieruchomości w drodze przetargu. Najemcom poszczególnych lokali nie służy prawo pierwokupu określone w art. 34 ust. 1 ustawy. Lokal zajmowany przez nauczyciela stanowi część budynku trwale związanego z gruntem, a więc budynek wraz z gruntem jest nieruchomością, która może być przedmiotem sprzedaży. Mieszkanie to jest więc częścią budynku i częścią nieruchomości. Nie zostało ono prawnie wyodrębnione na podstawie art. 7 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 z późn. zm.) jako oddzielny przedmiot własności. Lokal zajmowany przez nauczyciela nie jest więc nieruchomością w rozumieniu art. 34 ustawy, która może być przedmiotem obrotu. Sąd Najwyższy podkreślił, że art. 34 ustawy nie przyznaje pierwszeństwa do nabycia części składowej rzeczy, która to część składowa nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności.

Podstawa prawna

Art. 34 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Leszek Jaworski

ekspert prawa administracyjnego