Statut wymaga starannego opracowania, bo to fundament

Statut gminy czy też powiatu jest jednym z podstawowych aktów ustrojowych w jednostkach samorządu terytorialnego. Wraz z innymi aktami stanowi podstawę organizacji i funkcjonowania wspólnoty samorządowej, a także działających na jej terytorium organów. Ustawy samorządowe najważniejsze kwestie prawne w życiu gminy i powiatu nakazują realizować właśnie w ich statutach. Dlatego uchwalając bądź zmieniając ten kluczowy akt prawa miejscowego, lokalni radni powinni zachować szczególną staranność. Zwłaszcza że każdy uchwalony statut jest wnikliwie badany przez wojewodę w ramach kontroli legalności działania samorządów.

Nie dublować ustaw

Okazuje się, że dużym problemem dla gmin przy tworzeniu statutów są interpretacje przepisów. Jest to prosta droga do naruszenia prawa.

Najczęstszym błędem jest powtarzanie w statutach przepisów z ustaw samorządowych. Jest to niedopuszczalne, bo akt prawa miejscowego ma jedynie uzupełniać bądź precyzować to, co zawarto w aktach wyższego rzędu. Nie może dublować ustaw. Niedopuszczalne jest również, by radni w stanowionym przez siebie statucie daną kwestię uregulowali odmiennie, niż zostało to uczynione w ustawie. Wskazał na to wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 grudnia 2010 r., nr NK.II.0911/383/10: "Rada gminy jest obowiązana uregulować w statucie tylko te zagadnienia ustrojowe, do których uregulowania w drodze statutu została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy".

Z kolei wojewoda dolnośląski zwrócił uwagę, że skoro statut jest aktem prawa powszechnie obowiązującym na terenie gminy, która go ustanowiła, to proces jego stanowienia powinien spełniać wszystkie najwyższe standardy prawodawcze. Musi więc być zgodny z aktami nadrzędnymi. Problem powstał, gdy gmina w statucie wybiórczo wskazała, które z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego będzie stosowała przy rozpatrywaniu skarg i wniosków wpływających do urzędu od niezadowolonych obywateli. Taki zapis stanowiłby modyfikację ustawy, co jest niedopuszczalne (rozstrzygnięcie z 28 listopada 2012 r., nr NK-N 11.4131.1052.2012.AS2).

Czasem nawet niewielkie odstępstwo od regulacji ustawy może zostać uznane za nieuprawnione. Tak stało się w Gogolinie (woj. opolskie), gdzie rada miasta w statucie zobowiązała przewodniczącego rady do doręczania podjętych przez rajców uchwał wojewodzie w ciągu 7 dni od zakończenia sesji. Tyle że, jak wskazał organ nadzoru (rozstrzygnięcie z 13 marca 2013 r. nr NK.III.4131.1.19.2013.AR), art. 90 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) określa, że termin na wykonanie tej czynności wynosi rzeczywiście 7 dni, ale liczonych od momentu podjęcia uchwały. A przecież sama sesja może być rozłożona na kilka dni. Przywołany przykład może stanowić przestrogę dla prawników z urzędów gmin, by wnikliwie czytali przepisy, przygotowując projekt statutu.

Chodzi tu głównie o wspomniane już ustawy samorządowe, ale nie tylko. Na przykład jedna z opolskich gmin w statucie wskazała czynności związane ze zwołaniem pierwszej sesji rady miasta nowej kadencji. Lokalni rajcowie nie zauważyli, że w tym zakresie zmieniły się przepisy, więc o ile wcześniej kompetencje zwołania pierwszej sesji rzeczywiście należały do przewodniczącego rady miasta, o tyle po zmianach zostały one przekazane komisarzowi wyborczemu. Stało się tak przy okazji nowelizacji kodeksu wyborczego w 2011 r. - ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Przypomniał o tym wojewoda opolski w rozstrzygnięciu nr NK.III.4131.1.19.2013.AR.

W obliczu powyższych błędów warto zaznaczyć, co jest dopuszczalne w statutach gmin. Samorządy mogą w nich precyzować przepisy ustaw, ale tylko jeżeli te ostatnie pozostawiają na to miejsce. Przykład takiej sytuacji przywołał wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym: nr NK.II.MKP.0911-8/10. "Statut może precyzować zadania przewodniczącego [rady - przyp. red.], nie może jednak nakładać na niego innych obowiązków, ani przyznawać mu innych kompetencji niż te, które wynikają z ustawy, a nie mieszczą się w pojęciu »organizowanie pracy rady i prowadzenie obrad rad«".

Kto może wybrać sołtysa

Należy pamiętać, że radni biorą odpowiedzialność za statut nie tylko samej gminy, lecz także innych podmiotów działających na terenie jednostki samorządu terytorialnego.

Chodzi tu przede wszystkim o jednostki pomocnicze (m.in. sołectwa, dzielnice), które gmina nie tylko tworzy, lecz także nadaje im statut. Na dwa najczęstsze błędy w tym zakresie uwagę zwrócił wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 lutego 2013 r., nr NK-N.4131.121.4.2013.KT3.

Po pierwsze chodzi o sposób wyboru organów jednostki pomocniczej. W przywołanym przykładzie chodziło o to, kto ma wybierać sołtysa i członków rady sołeckiej. Gmina przyznała to prawo zebraniu wiejskiemu, podczas gdy ustawa o samorządzie gminnym wyznacza do realizacji tego prawa wszystkich stałych mieszkańców sołectwa. Stawianie znaku równości między zebraniem wiejskim a ogółem mieszkańców jest jednym z najczęstszych błędów przy stanowieniu statutów jednostek pomocniczych.

Drugim problemem jest formułowanie definicji zebrania wiejskiego. Gminy lubią ograniczać ją do stałych mieszkańców gminy mających czynne prawo wyborcze. Tymczasem w doktrynie, a w konsekwencji i orzecznictwie, przyjmuje się, że nie można prawa do udziału w zebraniu ograniczać do osób mających czynne prawo wyborcze. Należy nim objąć wszystkich stałych mieszkańców gminy.

Technika prawodawcza

Struktura i schematy błędów popełnianych na innym szczeblu samorządu są podobne. W powiatach również dominuje chęć dublowania przepisów z aktów wyższego rzędu, ich modyfikacji lub wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego do stanowienia prawa miejscowego. Pojawiają się również problemy z przestrzeganiem podstawowych zasad techniki prawodawczej.

Tak było chociażby w przypadku rady jednego z warmińsko-mazurskich powiatów. Tamtejsi radni w statucie postanowili, że przepisy porządkowe wchodzą w życie z chwilą ich ogłoszenia. Tymczasem zgodnie z ustawą z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172) zasadą jest, by takie przepisy obowiązywały po upływie trzech dni od ich publikacji. Wchodzić w życie wcześniej mogą jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy zwłoka wytwarzałaby ryzyko spowodowania nieodwracalnych szkód lub zagrożenia życia, zdrowia lub mienia. To, co powinno być wyjątkiem, radni chcieli uczynić zasadą. Przypomniał im o tym wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu z 1 marca 2013 r., nr PN.4131.169.13.

Procedura uchwalania

Przygotowanie projektu statutu

Przesłanie projektu do konsultacji prezesowi Rady Ministrów (w gminach powyżej 300 tys. mieszkańców)

Przyjęcie statutu przez radę gminy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady

Przesłanie statutu do publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym

Wszczęcie procedury nadzorczej przez wojewodę w razie wątpliwości co do zgodności postanowień statutu z prawem

Publikacja statutu w dzienniku i jego wejście w życie po upływie 14 dni od tego momentu

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl