Kadencja się skończy, ale nie wiadomo kiedy

W zeszłym tygodniu w dodatku specjalnym "Co koniec kadencji oznacza dla samorządów" napisaliśmy, że radni przed opuszczeniem urzędu powinni wyspowiadać się z majątku do 16 września. Zgodnie bowiem z art. 24h ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm; dalej: u.s.g.) radni i wójt składają ostatnie oświadczenia majątkowe na dwa miesiące przed zakończeniem kadencji. Jako datę tego ostatniego wydarzenia podaliśmy zaś 16 listopada, a więc dzień wyborów.

Takie rozumienie zakończenia kadencji bierze się stąd, że art. 16 u.s.g. jasno stanowi, iż kadencja samorządu zaczyna się w dniu wyborów. 16 listopada 2014 r. rozpocznie się więc nowa kadencja rad gmin. Do tego dnia muszą zakończyć urzędowanie rady wybrane w 2010 roku. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której jednocześnie funkcjonowałyby rady dwóch kadencji.

Okazuje się jednak, że przedstawiona wyżej wykładnia przepisów, zgodna z ustawami samorządowymi, nie jest jedyną. "Informacja podana w DGP (o końcu kadencji 16 listopada br. - red.) jest sprzeczna z art. 371 par. 1 i 2 kodeksu wyborczego, w którym mowa jest m.in., że «wybory do rad zarządza się nie później niż na 3 miesiące przed upływem kadencji». Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów zarządzające wybory samorządowe jest z 20 sierpnia 2014 r. Wybory wyznacza się na ostatni dzień wolny od pracy, poprzedzający upływ kadencji rad. Wybory wyznaczono na 16 listopada br., gdyż to jest ostatni dzień wolny od pracy poprzedzający upływ kadencji, a więc 21 listopada" - tłumaczy w e-mailu do redakcji przedstawicielka Biura Rady Powiatu w Kłodzku.

Doktor Kazimierz Bandarzewski, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i współautor komentarza do u.s.g., wyjaśnia, że zamieszanie wynika z różnego rozumienia pojęcia kadencji na gruncie ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. nr 21, poz. 112 ze zm.) i ustaw samorządowych. Patrząc przez pryzmat tej pierwszej, rzeczywiście należy uznać, że koniec kadencji przypada 21 listopada. Wykładnia ustaw samorządowych z kolei sugeruje, że skoro nowa kadencja zaczyna się w dniu wyborów, to najpóźniej w tym momencie, czyli 16 listopada, musi skończyć się poprzednia.

Pytanie, które przepisy są ważniejsze? Jednoznacznej odpowiedzi dać nie można, ale eksperci sugerują, że z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania lokalnych władz bardziej istotne są ustawy samorządowe.

- Kodeks wyborczy posługuje się pojęciem kadencji rady gminy (organu stanowiącego) tylko celem ustalania daty wyborów. Ustawy samorządowe używają pojęcia kadencji przede wszystkim w kontekście kompetencji organu stanowiącego - zauważa sędzia Bandarzewski. Niedopuszczalna jest sytuacja, aby pomiędzy 16 a 21 listopada rada miała "podwójny skład osobowy". W związku z tym można zastosować analogię z art. 98 ust. 1 Konstytucji RP, wg którego "Kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji".

Innego zdania jest prof. Hubert Izdebski z Uniwersytetu Warszawskiego. - Zgadzając się, że nie jest to do końca klarowne, po stosownych lekturach dochodzę do wniosku, że kluczowe znaczenie dla interpretacji art. 16 u.s.g. ma art. 371 par. 1 zd. 2 kodeksu wyborczego. Wynika z niego, że 4 lata to 4 lata w rozumieniu przyjętym w kodeksie cywilnym. Mam wątpliwości co do tego, czy istotnie stara rada w ciągu kilku dni po wyborach może jeszcze skutecznie działać (może działać jej przewodniczący, który zwołuje posiedzenie nowej), ale dla biegu terminów trzeba przyjąć mechaniczny upływ okresu lat.

Z kolei prof. Marek Chmaj zauważa, że niedopuszczalna jest sytuacja, aby pomiędzy 16 a 21 listopada rada miała "podwójny skład osobowy", i dlatego kadencja powinna być jego zdaniem skrócona.

Dotarły do nas sygnały, że w obliczu takich wątpliwości część prawników urzędów gmin postanowiło zmobilizować radnych do złożenia oświadczeń majątkowych do 16 września 2014 r., wielu obstaje jednak przy dacie 21 września. My możemy co najwyżej zaapelować o zmianę przepisów.

Piotr Pieńkosz

piotr.pienkosz@infor.pl