Potrzebna autonomia w czynnościach procesowych

@RY1@i02/2016/011/i02.2016.011.183001100.101.jpg@RY2@

W ekspresowym tempie posuwają się prace nad reformą prokuratury. Poselski projekt ustawy ustrojowej i przepisy wprowadzające do niego zostały obecnie skierowane do komisji sprawiedliwości i praw człowieka, z zaleceniem zasięgnięcia opinii komisji obrony narodowej.

Zmianom przeciwstawiają się posłowie PO, Nowoczesnej oraz Kukiz’15. Nowe przepisy skrytykowali także Sąd Najwyższy, Krajowa Rada Prokuratury, Krajowa Rada Sądownictwa oraz prokurator generalny. Wspólnym mianownikiem wszystkich opinii jest krytyczna ocena powrotu do unii personalnej ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, czyli stanu sprzed 2010 r.

KRS w uchwale z 13 stycznia 2016 r. (1/2016) pisze wprost: "Podporządkowanie prokuratury ministrowi sprawiedliwości z jednoczesnym wyposażeniem go w szereg instrumentów o charakterze nadzorczym niekorzystnie wpłynie na niezależność prokuratorów prowadzących postępowania przygotowawcze". Z kolei prokurator generalny Andrzej Seremet w swojej opinii zaznacza, że zależność śledczych od władzy wykonawczej kłóci się z tzw. kartą rzymską (opinią nr 9 z 2014 r. Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich na temat europejskich standardów i zasad kształtujących status prokuratora) oraz deklaracją z Bordeaux (wspólna opinia nr 4 z 2009 r. Rady Konsultacyjnej Prokuratorów Europejskich i Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich).

Do krytycznych opinii środowisk prawniczych mieli okazję ustosunkować się podczas spotkania z cyklu "Akademia Sukcesu" prof. Michał Królikowski, były wiceminister sprawiedliwości, i dr Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości w rządzie PiS. Debatę poprowadziła Dominika Sikora-Malicka, zastępca redaktor naczelnej DGP. - Nowelizacja ustawy o prokuraturze z 2009 r. w moim przekonaniu naruszyła art. 146 ust. 7 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa i porządek publiczny odpowiada bowiem Rada Ministrów. Ważnym elementem w realizacji tego zobowiązania jest prokuratura. Jednak ani premier nie opiniuje kandydatów na prokuratora generalnego, ani minister sprawiedliwości nie ma wpływu na obsadę stanowisk funkcyjnych w prokuraturze. W takim stanie rzeczy bardzo poważnie ograniczona została zatem możliwość wykonywania konstytucyjnych obowiązków rządu - zaznaczył Marcin Warchoł. W jego ocenie potrzebne są takie mechanizmy kontroli, które pozwalałyby na sprawne wykonywanie przez rząd zadań w tym zakresie, bo to on będzie za to rozliczany podczas kolejnych wyborów.

Z zarzutem niekonstytucyjności nowelizacji nie zgodził się natomiast prof. Królikowski. - Prokuraturę można pozycjonować zarówno w sferze organów administracji rządowej, jak i w kręgu organów, które przełamują typowy trójpodział władzy, takich jak NIK czy RPO. Także tutaj niezgodności z ustawą zasadniczą nie widzę - tłumaczył.

Razem czy osobno

Krytykowany pomysł powrotu do unii personalnej prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości już tak mocno dyskutantów nie dzielił.

Wiceminister Warchoł zwrócił uwagę, że w państwach demokratycznych istnieją różne modele funkcjonowania prokuratur. - W jednych krajach jest ona podporządkowana władzy wykonawczej, z kolei w innych od niej niezależna. I żadne normy prawa międzynarodowego nie nakładają na ustawodawcę krajowego ograniczeń w tej materii - tłumaczył.

Z kolei prof. Królikowski przypomniał, że projekt zmian w prawie o prokuraturze sygnowany przez obecną większość parlamentarną to w 80 proc. akt, nad którym on sam pracował. - Jest oczywiście poddany pewnej korekcie, jednak wiele rozwiązań, które były i są potrzebne prokuraturze, w tym projekcie się znajduje - zaznaczył. Dodał, że już wcześniej była świadomość tego, iż eksperyment z rozdzieleniem funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego się nie udał. Co więcej, w jego ocenie kierownictwo prokuratury zrobiło bardzo wiele, aby ułatwić akceptację odwrotu od tej reformy. - Zachłyśnięto się ideą niezależności - przyznał Królikowski. Jego zdaniem problem nie sprowadza się do tego, czy prokuratura ma być podporządkowana władzy wykonawczej, czy też nie. - To jest nieistotne w sytuacji, kiedy będzie to prokuratura niezależnych prokuratorów, tj. takich, którzy w swoich czynnościach procesowych są autonomiczni - zaznaczył. - Natomiast jeżeli będzie to prokuratura hierarchicznie podporządkowana, zbudowana na logice wykonywania rozkazów, to bez względu na to, kto stanie na jej czele, pokusa wpływania na postępowania indywidualne pozostanie - podkreślił. Dodał, że poprzednia nowelizacja zadeklarowała co prawda zasadę niezależności śledczych, ale nie obudowała jej w żaden sposób. Były wiceminister sprawiedliwości wspomniał jeszcze o drugiej stronie medalu. - Jeżeli prokuratora generalnego, w tym wypadku także ministra sprawiedliwości, postawimy przed zadaniem zarządzania prokuraturą niezależnych prokuratorów, to dyskomfort odpowiedzialności politycznej w takim przypadku będzie ogromny. Co można zrobić, skoro prokurator jest niezależny? Nic. I tutaj jest właśnie ta różnica. Odpowiedzialność polityczna ministra sprawiedliwości powoduje, że będzie więcej zagrożeń bezpośredniej ingerencji w postępowania indywidualne - podkreślił Michał Królikowski.

Sami studenci co do tej zmiany byli jednak podzieleni. - Rozwiązanie, które funkcjonuje obecnie, jest dobre. Każdy - zarówno prokurator generalny, jak i minister sprawiedliwości - ma przydzielone zadania, których nie powinno się łączyć - mówiła Julia Kędzierska, studentka I roku prawa na WPiA UW. Innego zdania był z kolei jej starszy kolega. - Dotychczasowy model się po prostu nie sprawdził. Pokazał tylko słabość prokuratury, która została wyjęta z nadzoru politycznego - podkreślał Patryk Palczewski, student IV roku prawa na WPiA UJ.

Punkty zapalne

Spore emocje wywołuje likwidacja kadencyjności szefów prokuratur. KRP we wspomnianej już uchwale upatruje w tym zapisie jednego z głównych zagrożeń ograniczających niezależność śledczego. Podobne obawy ma prof. Królikowski, który uważa, że widmo odwołania w każdej chwili może silnie oddziaływać na szefów jednostek. - Może się okazać, że w takiej sytuacji niewielu będzie w stanie zachować niezależność. A ci nieliczni niekoniecznie będą realnie pożądani przez ministra sprawiedliwości - zaznaczył.

Kontrowersje budzi także propozycja utworzenia w Prokuraturze Krajowej Wydziału Spraw Wewnętrznych jako komórki powołanej do ścigania przestępstw w sprawach najpoważniejszych czynów przestępnych popełnionych przez sędziów, prokuratorów bądź asesorów. "Z uzasadnienia projektu nie wynika, żeby była realna potrzeba tworzenia takiej jednostki o charakterze specjalnym" - czytamy w cytowanej już uchwale KRS. Podczas debaty dr Warchoł przekonywał jednak, że "obserwacja praktyki pokazała, że prokuratorzy, sędziowie i asesorzy znajdują się często poza jakąkolwiek odpowiedzialnością". Nowe przepisy mają to zmienić. Ponadto postępowanie dyscyplinarne będzie jawne, co - jak przekonuje wiceminister - ma zapewnić transparentność działania śledczych wobec opinii publicznej.

Zniknąć ma też zakaz ingerowania przełożonych w treść czynności procesowych. Polecenie w tym zakresie mają być wydawane na piśmie i włączane do akt podręcznych sprawy. Interweniować w każde postępowanie będzie mógł również sam prokurator generalny. - Czy w takim wypadku nie istnieje obawa, że ingerencja w działania szeregowego prokuratora będzie zbyt duża? - pytała Dominika Sikora-Malicka. Marcin Warchoł uspokajał jednak, że jeżeli śledczy nie będzie zgadzał się z poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej, może żądać zmiany polecenia lub wyłączenia go od wykonania czynności albo od udziału w sprawie. Dodał też, że niezależność jest w człowieku. Taką opinię nie do końca podzielił Michał Królikowski: - Niezależność owszem jest w danej osobie, ale jest także cechą strukturalną - jeżeli się ją wzmacnia, a przestaje nią być - jeżeli jest osłabiana. Dla prokuratorów zwłaszcza tych niskiego szczebla zadeklarowanie niezależności w 2009 r., było nadzieją na zmianę kultury zarządzania. Ten projekt idei hierarchicznego podporządkowania nie zmienia, wzmaga natomiast siły nadzoru - i pomijając tę procedurę ujawnionej interwencji - zwiększa możliwości nieformalnej ingerencji w postępowanie indywidualne - podkreślił. Dodał, że przy dobrze funkcjonującym prokuratorze generalnym, potrafiącym zablokować niesłuszne działania polityczne, takie zagrożenie by nie istniało. Natomiast - jak sam zaznaczył - z reguły ministrowie konstytucyjni, jeżeli są rasowymi politykami, takiej zdolności nie mają, dlatego mechanizm ingerencji nieformalnej w postępowania przygotowawcze jest prawdopodobny.

Wspólnota interesów

Zgodnie z inną propozycją postępowania przygotowawcze w sprawach o obszernym materiale dowodowym, a także zawiłe pod względem faktycznym lub prawnym, mogą być powierzane specjalnym zespołom prokuratorów i prowadzone na poziomie Prokuratury Krajowej, niezależnie od właściwości jednostki organizacyjnej, jeśli taką decyzję podejmie prokurator generalny. - Chodzi o sprawy szczególnie złożone, gdzie wymagana jest praca koncepcyjna i analityczna. W których oprócz prokuratorów potrzebni są analitycy finansowi czy specjaliści od kryminalistyki. Takie rozwiązania zostały wprowadzone w modelu niemieckim - tłumaczył wiceminister Warchoł. - Przemawiają za tym możliwość skuteczniejszej koordynacji działań, lepszej wymiany informacji oraz kwestie związane z finansowaniem - dodał. Ta poprawka w ocenie Michała Królikowskiego jest dobra, a wręcz pożądana.

Były wiceszef resortu pozytywnie ocenia również zmianę, zgodnie z którą nie będzie śledczych bez referatu. - To, czego prokuraturze dziś potrzeba najbardziej, to nie odporności politycznej, bo tam wielu ludzi ją ma. Brakuje przede wszystkim sensownego pomysłu zarządczego na to, jak ten zespół kadrowy wykorzystać. Dotychczas 95,6 proc. spraw prowadziły rejony, gdzie pracuje 67 proc. śledczych. To jest zły pomysł na zarządzanie prokuraturą - podkreślił były wiceminister.

Na koniec dodał, że niezależnie od obecnego układu politycznego można budować "pewną wspólnotę interesów". - Zarówno nowelizacja ustawy o prokuraturze, jak i zmiany k.p.k. nie zostały totalnie zaprzepaszczone przez rząd Beaty Szydło. To moim zdaniem jest dobre. Bo o ile spieramy się w sprawie pewnej koncepcji państwa, to mimo wszystko ja nie znajduję w działaniach tego ministra sprawiedliwości jakiegoś ruchu absolutnego wahadła, które wyrzuca wszystko, co było - podsumował Królikowski.

Akademia Sukcesu

To wspólna inicjatywa redakcji DGP i RMF FM oraz Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W czasie spotkań z wybitnymi przedstawicielami świata prawniczego, ale też polityki i mediów, studenci mają okazję porozmawiać na temat aktualnych wydarzeń, ważnych spraw dla obywateli oraz istotnych rozwiązań prawnych.

@RY1@i02/2016/011/i02.2016.011.183001100.802.jpg@RY2@

FOT. BORYS SKRZYŃSKI

Michał Królikowski, były wiceminister sprawiedliwości w rządzie PO-PSL, Marcin Warchoł, wiceminister sprawiedliwości w rządzie PiS, i Dominika Sikora-Malicka - zastępca redaktor naczelnej Dziennika Gazety Prawnej

Paulina Szewioła

paulina.szewiola@infor.pl