Uboczne skutki ewolucji prawa

Dzieje się tak przede wszystkim z powodu bardzo szerokich definicji pojęcia "odpady" i pełnego nieufności podejścia do pozostałości z produkcji określonego produktu. Tak było w przypadku prawodawstwa unijnego, które począwszy od dyrektywy ramowej w sprawie odpadów z 1975 r. (75/442/EWG) aż do przyjęcia w 2008 r. dyrektywy w sprawie odpadów (2008/98/WE) nie było w stanie uporać się z problemem tzw. produktów ubocznych z procesu produkcyjnego, które to w sposób nie mający wiele wspólnego z racjonalnym gospodarowaniem zasobami naturalnymi kwalifikowane były do odpadów, podlegając tym samym restrykcjom co odpady. Tymczasem przeprowadzane badania, w tym toksykologiczne, konsekwentnie wykazywały, że niektóre z pozostałości poprodukcyjnych nie zagrażają zdrowiu ludzi lub środowisku. Sporą rolę w procesie uznawania pozostałości z produkcji za produkt uboczny, a nie odpad, odegrał Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

ETS wydał kilka orzeczeń, w których określił warunki dopuszczalności uznania pozostałości z procesu produkcyjnego za produkt uboczny niebędący odpadem. W wyroku z 18 kwietnia 2002 r. w sprawie C-9/00 Palin Granit Oy (2002) ECR I-3533 zaproponował stosowanie trzyetapowego testu, który powinna przejść pozostałość procesu produkcyjnego w celu uznania jej za produkt uboczny. Trybunał uznał, że w przypadku, gdy dalsze stosowanie pozostałości produkcyjnej jest zarówno możliwe jak i pewne, bez konieczności dalszego przetwarzania, a zarazem zgodne z prawem, to można uznać, iż materiał taki nie jest odpadem. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzeczeniu z 19 czerwca 2003 r. w sprawie C-444/00 Mayer Parry (2003) ECR I-6163, w którym ETS dodatkowo podkreślił, że materiał traci status odpadu, o ile może on znaleźć użyteczne wykorzystanie.

W związku z pojawieniem się praktycznych trudności w rozróżnieniu między odpadami a materiałami niebędących odpadami Parlament Europejski i Rada 22 lipca 2002 r. wezwały komisję do zajęcia się problemem. Sprawa okazała się złożona i kontrowersyjna, i nic dziwnego, że komisja przez następne kilka lat zmagała się z tym problemem. Przełom nastąpił dopiero w 2007 r., kiedy 21 lutego został wydany komunikat Komisji, Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie odpadów i produktów ubocznych. Ze względu jednak na okoliczność, że dokument ten nie stanowił źródła powszechnie obowiązującego prawa, a jedynie mógł wywoływać ograniczone skutki prawne w ramach tzw. soft law oraz wobec rosnących oczekiwań sektora gospodarczego, przyjęcie w tej dziedzinie rozwiązania normatywnego stało się palącą potrzebą. Po bardzo intensywnych pracach, 19 listopada 2008 r. Parlament Europejski i Rada przyjęły dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów.

Dokument ten w art. 5 ust. 1 określił warunki, których spełnienie umożliwia uznanie pozostałości z produkcji za produkt uboczny. I tak substancje lub przedmioty pochodzące z procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest wytwarzanie tych substancji lub przedmiotów, tylko wtedy mogą zostać uznane za produkty uboczne, gdy spełniają następujące warunki: dalsze użytkowanie danej substancji lub przedmiotu jest pewne, dana substancja lub przedmiot może być użytkowany bezpośrednio bez potrzeby dalszego przetwarzania (...), dana substancja lub przedmiot wytwarzane są jako integralna część pewnego procesu produkcyjnego, a ich dalsze użytkowanie jest zgodne z prawem. Ponadto komisja została upoważniona na podstawie art. 5 ust. 2 dyrektywy do wydawania odpowiednich "środków" (zapewne decyzji lub wytycznych) w odniesieniu do określonych pozostałości produkcyjnych, których celem będzie wprowadzenie dodatkowych kryteriów prowadzących do uznania danej pozostałości z produkcji za produkt uboczny.

Zgodnie z art. 40 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie zostały zobowiązane do jej transpozycji do wewnętrznych porządków prawnych do 12 grudnia 2010 r. Nie wszystkim państwom członkowskim UE, w tym Polsce, udało się wywiązać z obowiązku transpozycyjnego w przwidzianym czasie.

Pierwszy projekt ustawy o odpadach, w którym podjęto próbę transpozycji dyrektywy 2008/98/WE do prawa polskiego, został przedstawiony w lipcu 2010 r., a kolejny w marcu 2011 r. Nie powstrzymało to jednak komisji przed wytknięciem Polsce i kilku innym państwom członkowskim opóźnień w transpozycji dyrektywy. Komisja zagroziła również nałożeniem sankcji finansowych bez konieczności oczekiwania na stosowne orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. 5 stycznia 2012 r. został przedstawiony kolejny, jak na razie najnowszy, projekt ustawy o odpadach. Projekt był przedmiotem obrad Komitetu Stałego Rady Ministrów, jednakże do chwili obecnej nie został jeszcze skierowany do Sejmu.

W art. 10 projektu ustawy prawie dosłownie powtórzono kryteria z dyrektywy 2008/98/WE, które powinny zostać spełnione przez dany przedmiot lub substancję powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkowanie, aby zostały one uznane za produkt uboczny. Z kolei w art. 11 projektu określono procedurę, zgodnie z którą dany przedmiot lub substancja mogą zostać uznane za produkt uboczny. Zainteresowany podmiot powinien dokonać odpowiedniego zgłoszenia do właściwego marszałka województwa. W zgłoszeniu wytwórca przedmiotu lub substancji powinien m.in. zawrzeć opis procesu produkcyjnego, w którym powstaje przedmiot lub substancja, i procesu, w którym zostaną one wykorzystane. Do zgłoszenia należy dołączyć także dowody potwierdzające, że wszystkie wymagane warunki do uznania za produkt uboczny zostały spełnione. Takimi dowodami będą w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów oraz wyniki badań potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji, wykonane przez akredytowane laboratoria lub certyfikowane jednostki badawcze, o jakich mowa w art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 4 projektu, uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji, chyba że marszałek województwa w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia wyrazi sprzeciw. Podobnie jak w przypadku upoważnienia dla komisji zawartego w dyrektywie, również i projekt ustawy przewiduje upoważnienie fakultatywne dla ministra właściwego do spraw środowiska do wydania w drodze rozporządzenia szczegółowych wymagań uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny.

Przedłużająca się transpozycja dyrektywy 2008/98/WE wywołuje zrozumiałe zniecierpliwienie przedsiębiorców. Nie byłoby zatem rzeczą niezwykłą, gdyby któryś z nich próbował skorzystać z zasady tzw. bezpośredniego skutku prawa europejskiego i powołał się bezpośrednio na przepisy dyrektywy, która nie została w terminie transponowana do polskiego porządku prawnego. Takiemu podejściu zdaje się również sprzyjać kształtująca się linia orzecznicza, zarysowana w stanowisku Sądu Najwyższego z 13 października 2009 r. II PZP 10/09.

Przedłużająca się transpozycja unijnej dyrektywy 2008/98 wywołuje zrozumiałe zniecierpliwienie przedsiębiorców

@RY1@i02/2012/081/i02.2012.081.07000080a.804.jpg@RY2@

Agnieszka Oleksyn-Wajda, radca prawny, manager w KPMG

Agnieszka Oleksyn-Wajda

radca prawny, manager w KPMG