Działajmy w kraju i międzynarodowo

Gdy myślimy o Europejskim Trybunale Praw Człowieka (ETPC), rysuje się nam obraz silnej instytucji, której jednak grozi zapaść w związku z dużą liczbą wpływających do niej spraw. Dlatego też zarówno państwa członkowskie Rady Europy, jak i organizacje pozarządowe zaangażowały się w proces reformy trybunału. Szybko jednak zrozumiano, że nie tędy droga. Wprowadzanie kolejnych usprawnień w pracy instytucji oraz ograniczeń prawa do skargi indywidualnej nie przyniesie zamierzonego efektu, jeżeli państwa członkowskie nie zaczną wykonywać wyroków na poziomie krajowym, powstrzymując napływ dziesiątek, a czasami setek podobnych skarg do ETPC. W proces ten powinny włączyć się organizacje pozarządowe, zarówno na szczeblu krajowym, jak i przed Komitetem Ministrów - gremium odpowiedzialnym za wdrażanie wyroków. Wskazując na możliwości działania ze strony organizacji pozarządowych, pragnę dorzucić cegiełkę do dyskusji, która toczyła się na łamach poprzedniego wydania "Prawnika".

Na poziomie krajowym niezbędny jest regularny monitoring działań podejmowanych przez legislatora w wykonaniu poszczególnych wyroków czy też zmian pewnej praktyki, która prowadzi do naruszeń praw człowieka. Zgodnie z zasadą subsydiarności to na państwach członkowskich spoczywa bowiem obowiązek organizacji wymiaru sprawiedliwości w sposób zapobiegający naruszeniom praw człowieka lub naprawiający naruszenia na szczeblu krajowym.

Polskie organizacje pozarządowe są aktywne w monitorowaniu sposobu wdrażania wyroków w kraju. Przykładem może być kampania kilku organizacji zajmujących się wolnością słowa na rzecz wykreślenia przestępstwa zniesławienia z kodeksu karnego (kampania "Wykreśl 212 k.k.") czy też list otwarty 32 organizacji pozarządowych w sprawie zmiany ustawy o zgromadzeniach, w której nie uwzględniono standardów wynikających z orzecznictwa ETPC w zakresie zgromadzeń spontanicznych.

Działania takie nie są jednak wystarczające. Organizacje pozarządowe powinny bowiem zewrzeć szeregi w celu doprowadzenia do zmian instytucjonalnych umożliwiających monitoring prac rządowych w zakresie wykonywania wyroków. Wzorcem może być system brytyjski, umożliwiający kontrolę parlamentarną nad wdrażaniem międzynarodowych standardów. W kwietniu i w maju 2012 r. odbyły się spotkania senackiej i sejmowej komisji praw człowieka, mające na celu odpytanie przedstawicieli rządu RP co do stanu implementacji wyroków. W tym celu zobowiązano rząd do opracowywania corocznego raportu. Należy mieć nadzieję, że po publikacji raportu (zaplanowanej na początek 2013 r.) komisje parlamentarne zbiorą się ponownie, przy wsparciu ze strony organizacji pozarządowych i rzecznika praw obywatelskich, aby ocenić starania rządu we wdrażaniu strasburskich standardów.

Jak wskazał w felietonie prof. Ireneusz C. Kamiński, ETPC w swoich wyrokach coraz częściej na podstawie art. 46 konwencji praw człowieka określa, jakie środki indywidualne lub generalne powinny być wykorzystane lub przyjęte w celu wdrożenia wyroku. Jest to np. obowiązek natychmiastowego zwolnienia z detencji, przeprowadzenia śledztwa czy też wprowadzenia odpowiednich zmian legislacyjnych. Podczas postępowania przed trybunałem zarówno pełnomocnicy skarżących, jak i organizacje pozarządowe mogą, a nawet powinny wnioskować o jak najbardziej szczegółowe określenie sposobu wdrożenia wyroku. Konkretyzacja środków w sentencji wyroku ułatwia bowiem postępowanie egzekucyjne oraz ocenę, czy państwo właściwie wdrożyło wyrok.

Po wydaniu przez ETPC wyroku jest on przekazywany Komitetowi Ministrów, składającemu się z 47 dyplomatów z państw członkowskich Rady Europy. Komitet rozpoznaje sprawy w ramach podstawowej procedury (trafiają do niej sprawy niebudzące kontrowersji) oraz procedury zaostrzonej, w ramach której komitet odgrywa bardziej aktywną rolę (trafiają do niej m.in. sprawy o charakterze systemowym, skargi międzypaństwowe, wyroki pilotażowe). Państwa członkowskie zobowiązane są do przedstawiania planów wdrażania wyroków oraz postępów z prac. W raportach rząd wskazuje na zmiany legislacyjne, szkolenia, wytyczne dla administracji, jakie zamierza wprowadzić bądź już zrealizował. Na ich podstawie sekretariat Komitetu Ministrów przygotowuje decyzję o uznaniu wyroku za wdrożony lub decyzję zobowiązującą państwo do dalszych wysiłków.

Po wejściu w życie protokołu 14. do europejskiej konwencji praw człowieka postępowanie przed Komitetem Ministrów stało się bardziej transparentne. Organizacje pozarządowe mają bowiem dostęp do raportów przedstawianych przez rządy, mogą je komentować i odnosić się do ich wykonania. Mogą się również sprzeciwiać wnioskowi rządowemu o zamknięcie sprawy, kwestionując sposób i skuteczność wdrożenia wyroku. Mogą wywierać presję na rząd, wnioskując o przeniesienie sprawy z procedury podstawowej do procedury zaostrzonej. Wsparcie organizacji pozarządowych zdaje się być niezbędne dla sekretariatu Komitetu Ministrów, którego zasoby ludzkie i finansowe są niewielkie (30 prawników pracuje nad 10 689 wyrokami). Stanowią one bowiem przeciwwagę do stanowiska rządowego oraz są dodatkowym, często niezależnym źródłem informacji dla sekretariatu. Niestety, organizacje pozarządowe niezwykle rzadko korzystają z tej procedury.

Komitet Ministrów, w razie chronicznego niewykonywania wyroku, może zwrócić sprawę do ETPC (w ramach infringement procedure). Do tej pory, ze względu na brak woli politycznej ze strony państw członkowskich, do odesłania nie doszło. Tu również organizacje pozarządowe mogą się zwracać z wnioskiem o zwrócenie konkretnej sprawy do ETPC. Jedyną, choć nieudaną, próbę podjęła brytyjska organizacja European Human Rights Advocacy Center, która wnioskowała o ponowne skierowanie do trybunału spraw przeciwko Rosji dotyczących zaginięć ludności czeczeńskiej oraz braku postępowania wyjaśniającego. Jedynie regularne wnioski organizacji pozarządowych o zwrócenie sprawy do trybunału mogą spowodować, że Komitet Ministrów z takiej możliwości proceduralnej skorzysta.

W celu zagwarantowania sprawności europejskiego systemu praw człowieka niezbędne jest, aby organizacje nie tylko kontynuowały prowadzenie spraw przed ETPC, ale włączały się w proces egzekucji już rozstrzygniętych spraw na szczeblu krajowym. Zagwarantuje to bowiem stosowanie w praktyce podstawowej zasady działania systemu Rady Europy, jaką jest zasada subsydiarności. To system krajowy w pierwszej kolejności powinien gwarantować poszanowanie praw podstawowych, z drugiej strony zapewniać naprawienie skutków naruszenia, jeśli do niego dojdzie. Opracowywanie raportów i zaangażowanie organizacji pozarządowych w pracę Komitetu Ministrów jest z kolei niezbędne w celu zagwarantowania dalszego funkcjonowania systemu, w czasach gdy jego gruntowna reforma, ze względów politycznych, jest wątpliwa.

Po wejściu w życie protokołu 14. do konwencji praw człowieka postępowanie przed Komitetem Ministrów stało się bardziej transparentne. Organizacje pozarządowe mają wgląd w rządowe raporty

@RY1@i02/2013/016/i02.2013.016.07000020a.802.jpg@RY2@

Dominika Bychawska-Siniarska, koordynatorka projektu "Europa praw człowieka" oraz dyrektorka Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

Dominika Bychawska-Siniarska

koordynatorka projektu "Europa praw człowieka" oraz dyrektorka Obserwatorium Wolności Mediów w Polsce Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka