Przewodniczenie albo Radzie Europejskiej, albo partii

W ostatnim czasie pojawia się coraz więcej spekulacji na temat objęcia przez Donalda Tuska funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej. Jest to niezwykle prestiżowe stanowisko w strukturach Unii wprowadzone niedawno mocą traktatu z Lizbony. Artykuł 15 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) stanowi, że Rada Europejska nadaje impulsy niezbędne do rozwoju UE i określa kierunki, priorytety polityczne, nie pełniąc jednocześnie funkcji prawodawczej. W jej skład wchodzą szefowie państw lub rządów, jak również przewodniczący Rady, przewodniczący Komisji Europejskiej, a w pracach bierze udział wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

Przewodniczący Rady Europejskiej wybierany jest większością kwalifikowaną na 2,5 roku, mandat może być jednokrotnie odnowiony, a w przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia - tożsama procedura pozbawia przewodniczącego stanowiska. TUE jasno wylicza jego uprawnienia i funkcje: a) przewodniczy Radzie i prowadzi jej prace; b) zapewnia przygotowanie i ciągłość prac, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do spraw Ogólnych; c) wspomaga osiąganie spójności i konsensusu w Radzie; d) przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady; a dodatkowo zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację na zewnątrz w sprawach dotyczących wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień wysokiego przedstawiciela.

Po wyliczeniu powyższych kompetencji w traktacie pojawia się zdanie, które w przyszłości może stanowić istotny problem dla Donalda Tuska. TUE (w polskim obowiązującym tłumaczeniu opublikowanym w Dzienniku Ustaw) stanowi: "Przewodniczący Rady Europejskiej nie może sprawować krajowej funkcji publicznej". W wersji anglojęzycznej wprawdzie nie jest już tak dosadnie: "The President of the European Council shall not hold a national office", ale wydaje się, że w polskim porządku prawnym to oficjalna polska wersja winna być jednak rozstrzygająca.

W kontekście powyższego dziwią powszechna medialna zgoda oraz sugestie niektórych polityków, że niezależnie od objęcia przewodnictwa Radzie Donald Tusk nadal mógłby być przewodniczącym Platformy Obywatelskiej. Definiując pojęcie funkcji publicznej w Polsce, należy przede wszystkim pochylić się nad konstytucją oraz orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. W tym zakresie dostrzec trzeba szczególną, społeczno-ustrojową rolę partii politycznych w porządku prawnym. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14.12.2004 r., K 25/03, "oznacza to, że państwo akceptuje zasadniczą funkcję partii w systemie demokratycznym i uznaje prawo partii politycznych do wpływania na kształtowanie polityki państwa. Jest to funkcja publiczna, ściśle związana z władzą państwową. Partie, stanowiąc element systemu politycznego, są podstawową instytucją publicznego życia politycznego". Przewodniczący partii politycznej ma więc kluczową rolę w wypełnianiu funkcji publicznej związanej z szefowaniem partyjnej strukturze. W innym wyroku, wydanym na bazie Małej Konstytucji, ale wciąż aktualnym, Trybunał Konstytucyjny zdefiniował sprawowanie funkcji publicznej poprzez wykładnię językową i uznał: "Na gruncie języka polskiego określenie »pełnienie funkcji publicznej« oznacza m.in. trwałe wykonywanie określonych obowiązków lub realizowanie uprawnień w zakresie sprawowania władzy publicznej w państwie. W systemach opartych na zasadzie podziału władzy »sprawowanie funkcji publicznej« realizowane może być w każdym z trzech elementów triady, a więc przez uczestnictwo w pracach organu ustawodawczego, wykonawczego lub sądowniczego. Takie rozumienie pojęcia »pełnienie funkcji publicznej« wynika wprost z wykładni językowej tego terminu, według której pełnienie funkcji publicznej to zajmowanie się w formie zinstytucjonalizowanej działalnością publiczną" (tak w uchwale z 6.02.1996 r., W 11/95). Za iluzję prawną należałoby uznać, że przewodniczenie jednej z największych partii politycznych, posiadającej obecnie największy klub parlamentarny w Sejmie, nie jest wpływaniem na pracę organu ustawodawczego czy wykonawczego.

Podobną ocenę sprawowania funkcji publicznej ma Sąd Najwyższy (rozstrzygający najczęściej na podstawie brzmienia kodeksu karnego), który stwierdza: "Ustawodawca nie uzależnia statusu osoby pełniącej funkcję publiczną od wyposażenia jej w kompetencje do wydawania decyzji w sferze działalności publicznej" (tak w postanowieniu z 7.05.2012 r., V KK 402/11) czy też: "Element dysponowania środkami publicznymi samoistnie i niejako automatycznie przesądza o publiczności funkcji" (tak w wyroku z 10.07.2013 r., IV KK 92/13) - przewodniczący dysponuje praktycznie jednoosobowo środkami przyznanymi partii z budżetu - albo: "Funkcjonariusz publiczny pełni funkcję publiczną, ale nie świadczy to jeszcze o tym, żeby każdy, kto pełni funkcję publiczną, był zaliczony do grupy funkcjonariuszy publicznych" (tak w uchwale siedmiu sędziów z 3.07.1970 r. stanowiącej zasadę prawną, VI KZP 27/70).

Analizując powyższe, trudno nie dostrzec, iż decyzja o ewentualnym pozostaniu na stanowisku szefa partii w przypadku wyboru na przewodniczącego Rady stałaby w jawnej sprzeczności z linią orzeczniczą zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego co do rozumienia funkcji publicznej. Istotne jest również, że TUE stoi w polskiej hierarchii aktów prawnych wyżej niż ustawy, a nad nim jest tylko konstytucja (choć niektórzy uznają prymat traktatów nad ustawą zasadniczą). Otwarte pozostaje pytanie, jaki organ w Polsce i w jakim trybie mógłby podjąć odpowiednie działania prawne w przypadku decyzji o pozostaniu na stanowisku przewodniczącego partii. Na poziomie europejskim to komisja jest strażniczką traktatów, ale chyba trudno sobie wyobrazić, nawet jako political fiction, sytuację, w której nowy przewodniczący Komisji Europejskiej pozywa przewodniczącego Rady przed Trybunał Sprawiedliwości UE.

@RY1@i02/2014/149/i02.2014.149.000001100.802.jpg@RY2@

Filip Łukaszewicz doktorant z zakresu prawa parlamentarnego INP PAN, aplikant adwokacki, B2G Relations

Filip Łukaszewicz

doktorant z zakresu prawa parlamentarnego INP PAN, aplikant adwokacki, B2G Relations