Racjonalnie, czyli w zgodzie z UE

Tworzenie prawa budzi w Polsce wiele kontrowersji. Występują one głównie w płaszczyźnie politycznej i ujawniają się przede wszystkim w czasie debat parlamentarnych. Społeczeństwo powoli się do nich przyzwyczaja. Obóz rządzący i opozycja powtarzają ciągle te same argumenty, zaś proces legislacyjny „idzie dalej” bez większych zmian. Ciekawe może być zatem spojrzenie na ten proces od strony prawnej.

Jednym z najbardziej istotnych kryteriów oceny procesu legislacyjnego jest ustalenie jego wpływu na porządek prawny funkcjonujący w Polsce. W szczególności chodzi o to, czy nowe rozwiązania są właściwie wkomponowane w ten porządek, na który składają się prawo krajowe i prawo unijne.

W przypadku prawa unijnego działalność legislacyjna polskiego prawodawcy ma zarówno charakter twórczy, jak i odtwórczy. Dla ustalenia treści prawa unijnego, determinującej początkową fazę działań prawodawcy, niezbędna jest bowiem jego interpretacja, określana z reguły jako wykładnia uprzednia. Charakteru odtwórczego tego rodzaju nie mają natomiast te regulacje prawodawcy krajowego, które nie wymagają konfrontacji z prawem unijnym.

Naszemu procesowi legislacyjnemu, także przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, zarzucało się zbyt częste zmiany przepisów oraz tworzenie ich w sposób wyizolowany, bez odpowiedniego uwzględniania obowiązującego porządku prawnego. Nadmierna szczegółowość przepisów, tworzonych często ad hoc, brak ich właściwej koordynacji, zwłaszcza na szczeblu parlamentarnym, to dalsze grzechy główne polskiego procesu legislacyjnego. Niewiele się zmieniło w ostatnich latach, a jeśli już, to na gorsze.

Obserwujemy zbyt daleko idącą instrumentalizację prawa, w szczególności zaś wykorzystywanie go jednostronnie przez większość parlamentarną, a także władzę wykonawczą, głównie z punktu widzenia realizacji przyjętych doraźnie celów. W efekcie panuje znaczna swoboda w tworzeniu prawa, często metodą prób i błędów, nierzadko pod wpływem bieżących sytuacji politycznych lub społecznych. Poza tym można zauważyć nadmierną ilość nowych aktów prawnych oraz zbyt częste ich nowelizacje. Budzi to istotne zastrzeżenia. W pełni aktualny jest więc pogląd, wyrażony już w połowie lat 90. XX w. przez prof. Sławomirę Wronkowską, że nawet demokratycznie wyłoniony prawodawca nie jest uprawiony do arbitralnego kształtowania prawa, traktowania go jedynie jako instrumentu do osiągnięcia celów politycznych, które sobie dowolnie wyznacza.

Prawo unijne jest autonomiczne w stosunku do prawa krajowego. Nie można stanowić więc prawa, które pozostawałoby w niezgodzie z prawem unijnym. Istnieje bowiem zakaz tworzenia, jak również nakaz eliminacji przepisów z nim sprzecznych. Rozwiązywania ewentualnych konfliktów pomiędzy prawem krajowym i unijnym powinno się zatem podejmować już na etapie tworzenia prawa, tak aby ograniczyć możliwości wystąpienia sprzeczności w procesie jego stosowania.

Wykładnia prawa unijnego realizowana w trakcie procesu legislacyjnego ma swoją daleko idącą specyfikę, czego na ogół obecnie się nie dostrzega. Chodzi o to, aby przy interpretacji tego prawa brać pod uwagę zarówno samą treść przepisów, jak i zasady ogólne prawa unijnego określone expressis verbis w tym prawie lub też formułowane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE, wcześniej ETS).

W orzecznictwie TSUE – który z reguły rozpoczyna wykładnię od przyjęcia pewnych podstawowych wartości, na jakich oparte jest prawo unijne, w tym także sformułowanych wcześniej w postaci zasad ogólnych – można dostrzec istotne wskazówki co do właściwej interpretacji prawa unijnego. Ma to podstawowe znaczenie dla uzyskania jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich.

Tworzenie prawa powiązanego z prawem unijnym do niedawna na ogół nie odbiegało od praktyki funkcjonującej w innych krajach Unii, zwłaszcza zaś gdy chodzi o współistnienie na terenie Polski prawa powstałego w krajowym oraz unijnym ośrodku jego tworzenia. Dotyczyło to także odpowiedniego uwzględniania przez krajowego prawodawcę orzecznictwa TSUE, szczególnie zaś dotyczącego zasad ogólnych. W efekcie rzadko kiedy, a przynajmniej w zakresie nie szerszym niż w innych państwach, dochodziło do sporów pomiędzy Polską a organami unijnymi. Zmieniło się to zasadniczo w ostatnim okresie, a konflikt pomiędzy polskim prawodawcą a organami unijnymi nabiera coraz bardziej niebezpiecznego charakteru. Jego źródeł należy poszukiwać przede wszystkim w niewłaściwym uwzględnianiu w procesie legislacyjnym prawa UE, głównie zaś gdy chodzi o jego wykładnię uprzednią. Chodzi o to, że polski prawodawca interpretuje prawo unijne przy przyjęciu zbyt wąskiego pola interpretacji, przede wszystkim zaś gdy chodzi o zasady prawa unijnego. Sama zaś jego interpretacja przesuwa się coraz bardziej z płaszczyzny prawnej na polityczną.

Zawężenie pola interpretacji przez prawodawcę krajowego może mieć daleko idące konsekwencje w relacjach pomiędzy Polską a Unią Europejską. Można się spodziewać częstych interwencji organów unijnych, zwłaszcza zaś gdy chodzi o zgodność prawa krajowego z podstawowymi zasadami funkcjonowania prawa unijnego. Typowym przykładem jest spór w sprawie Sądu Najwyższego. Stanowisko rządowe, zgodnie z którym organy unijne, interweniując w reformę sądownictwa, przekraczają swoje kompetencje, ma swoje zasadnicze źródło w przyjęciu zbyt wąskiego pola interpretacji prawa unijnego na skutek pominięcia zasad tego prawa. Interwencja organów unijnych nie dotyczy bowiem samej organizacji polskiego sądownictwa, lecz ma swoje uzasadnienie w naruszeniu przez polskiego prawodawcę jednej z podstawowych zasad unijnych dotyczącej skutecznej ochrony sądowej jednostki. Ochrona taka nie może być w pełni realizowana przy zbyt daleko idącym uzależnieniu władzy sądowniczej od władzy wykonawczej. Jeżeli polski prawodawca będzie w dalszym ciągu zawężał pole interpretacji prawa unijnego, zwłaszcza gdy chodzi o zasady ogólne tego prawa, można się spodziewać licznych sporów pomiędzy polskim rządem a organami unijnym, zarówno ze szkodą dla samej Unii, jak i przede wszystkim Polski jako jej członka. ©℗

Interwencja UE nie dotyczy samej organizacji polskiego sądownictwa, lecz ma swoje uzasadnienie w naruszeniu przez polskiego prawodawcę jednej z podstawowych zasad unijnych dotyczącej skutecznej ochrony sądowej jednostki