Grube nieporozumienie

Redakcja Dziennika Gazety Prawnej zaprosiła mnie do udziału w cyklu "Gdym mógł zmienić jeden przepis". Z całą sympatią i szacunkiem - tak do samej akcji, jak i tego, czego z ogromnym zainteresowaniem i ku własnemu pożytkowi z niej się dowiaduję - rzecz nie w umacnianiu wiary w zbawczą moc zmian i "optymalizację przez nowelizację". Jeżeli już zatem mam władać z woli redakcji czarodziejską różdżką, chciałabym działać w innej sferze, mianowicie w obalaniu szkodliwych nieporozumień co do treści prawa. Zwłaszcza tych, w których utrwalaniu i rozpowszechnianiu walny udział mają sami prawnicy.

Ostatnio w osłupienie wprawiła mnie informacja, że w polskim prawie ma rzekomo brakować "przepisu", który upoważniałby do regresu odszkodowawczego wobec bezpośredniego sprawcy szkody deliktowej, naprawionej przez Skarb Państwa w sytuacji, gdy szkoda była wyrządzona zachowaniem funkcjonariusza, a bezprawność jego działania potwierdził wyrok sądowy zasądzający odszkodowanie.

Oto odpowiedź rzeczniczki prasowej jednej z wojewódzkich prokuratur, gdy dziennikarz oficjalnie zapytał o regres w związku z odszkodowaniem, które Skarb Państwa (statio fisci odpowiednia jednostka prokuratury) zapłacił poszkodowanym. Odpowiedź stwierdzała: "Uprzejmie informuję, że tut. prokuratura otrzymała w dniu 21 marca 2012 r. stanowisko Biura Prokuratora Generalnego dotyczące braku podstaw do podjęcia czynności regresowych przeciwko prokuratorom prowadzącym i nadzorującym postępowanie karne, w związku z którym Skarb Państwa-Prokuratura Okręgowa w Bielsku-Białej poniósł wydatki w kwocie 198 035,64 zł z tytułu wypłaty należności za naruszenie dóbr osobistych i zadośćuczynienie 3 sędziów (prawomocne wyroki dotyczące 2 sędziów zapadły później). Stwierdzono, że ogólną podstawę odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody stanowi przepis art. 417 par. 1 k.c. Oparta na zasadzie ryzyka odpowiedzialność władzy publicznej obciąża instytucję prokuraturę jako podmiot wykonujący władzę, a nie obciąża odpowiedzialność osób z nią związanych (prokuratorów)".

Powołano się na regulacje dotyczące odpowiedzialności regresowej funkcjonariuszy: ustawę z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej policji, służby granicznej i innych służb mundurowych, gdzie stworzono specjalny reżim odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy wobec Skarbu Państwa; i ustawę z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.

Dalej stwierdzono, że "żadna z nich nie przewiduje możliwości wystąpienia z roszczeniem regresowym wobec prokuratorów. Jedynie art. 557 k.p.k. stanowi podstawę do roszczeń regresowych także wobec prokuratorów, ale tylko jeśli doprowadzili do wypłaty odszkodowania lub zadośćuczynienia z tytułu niesłusznego skazania, tymczasowego aresztowania i innych sytuacji wymienionych w przepisie. W ocenie PG nie ma też możliwości podjęcia czynności regresowych w oparciu o art. 120 kodeksu pracy...".

Błędne przekonanie

Oznacza to, że na poziomie centrali, tj. Biura Prokuratora Generalnego, panuje przekonanie o immunitecie prokuratorów w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej deliktowej, co do zasady. Jest to przekonanie błędne.

To prawda, że oparta na zasadzie ryzyka odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu szkody deliktowej wyrządzonej działaniem funkcjonariusza obciąża Skarb Państwa jako jego własny czyn. Ale z tego bynajmniej nie wynika immunitet samego funkcjonariusza sprawcy szkody! A odpowiada on, jeżeli oczywiście można mu przypisać bezprawność działania i winę. Jest on w takim wypadku odpowiedzialny solidarnie ze Skarbem Państwa (art. 441 par. 1 i 3 k.c.).

Nie jest bowiem zgodne z prawdą, jak Biuro PG skłonne jest mniemać, że art. 441 k.c. dotyczy tylko współodpowiedzialności solidarnej kilku sprawców w związku ze szkodą wyrządzoną wspólnie czynem niedozwolonym. Przepis ten dotyczy bowiem wszystkich sytuacji współodpowiedzialności, a zatem wypadków, kiedy jeden podmiot odpowiada jako sprawca, a inny będzie współodpowiedzialny jako zobowiązany do naprawienia szkody wyrządzonej przez pierwszego.

Śledczy na szkolenie

Prokuratura, jak na organ, który z urzędu powinien jednak znać prawo, dopuszcza się tu kardynalnego błędu co do znaczenia art. 441 k.c. i konstrukcji, którą ten przepis wyraża. A udzielając takiej informacji mediom, uczestniczy w kreacji prawniczej iluzji, wygodnej dla prokuratury, ale jednak nieprawdziwej. Tę iluzję rozpowszechnia się nie tylko w mediach, w szerokich kręgach społeczeństwa, ale zapewne także "w prawie", w sytuacjach gdy prokuratura ma sama decydować o przestrzeganiu prawa przez inne podmioty. Wszak prokuratura jest uprawniona do wytaczania powództw cywilnych, w tym także odszkodowawczych i regresowych! Jeżeli są to poglądy rozpowszechnione w kręgach prokuratury (a błąd popełniony w opisywanym wypadku jest przykładem braku wiedzy prawniczej na poziomie elementarnym), to trzeba jak najprędzej zorganizować stosowne szkolenia z deliktów, regresów i czytania ze zrozumieniem tekstów o odpowiedzialności odszkodowawczej.

Wyjaśniając sytuację: kodeks cywilny przewiduje regres w opisywanym wypadku, a jego podstawę tworzy art. 441 k.c. Nic tu do rzeczy nie mają przepisy ustawy z 1999 r. o odpowiedzialności służb mundurowych (czyżby prokuratura była mundurowa?). Tak samo nic do rzeczy nie ma ustawa z 2011 r. (zresztą fatalna, także wydana w przekonaniu, że istnieje luka prawna tam, gdzie jej nie było) o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bo ta także, podobnie jak ustawa z 1999 r., w ogóle nie dotyczy prokuratorów.

Nie trzeba więc szukać podstawy prawnej, gdzie jej na pewno nie ma i być nie może. Regres nie wymaga przy tym, aby funkcjonariusz, do którego regres jest kierowany, był stroną w pierwotnym procesie odszkodowawczym.

Jak się wydaje, praktyka ugruntowała błędny pogląd o braku samodzielnej odpowiedzialności deliktowej funkcjonariusza wobec poszkodowanego tylko dlatego, że ustawodawca rozszerzył odpowiedzialność samej władzy publicznej za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy, poprzez których - z natury rzeczy - owa władza działa.

Czas byłoby zatem, jeżeli tak jest, jak przypuszczam, aby przetestować w praktyce sądowej (ona wszak działa zawsze ratione imperii, jeżeli nie zawsze imperio rationis) pogląd Biura Prokuratora Generalnego w kwestii wykładni art. 441 k.c. i rzekomej luki regresowej.

Poszukiwanie standardu

Wynik tego testu w poszukiwaniu standardu jest zresztą trudny do przewidzenia. Już mi się zdarzyło spotkać z orzeczeniem sądowym moim zdaniem nietrafnie przyjmującym, że (przytaczam obszerny cytat wyroku SA w Białymstoku z 30 grudnia 2010 r., sygn. akt. I ACa 627/10, z uwagi na charakterystyczny tok rozumowania sądu) "osoby wchodzące w skład komisji wyborczych korzystają z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych i ponoszą odpowiedzialność jak funkcjonariusze publiczni.

Zatem osoby wchodzące w skład komisji wyborczych nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności wyborczych. W myśl bowiem art. 417 par. 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego albo inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Oznacza to brak legitymacji biernej pozwanych w niniejszej sprawie i ich odpowiedzialności na zasadzie art. 415 k.c.".

Jest to kosztowne w skutkach dla Skarbu Państwa rozumowanie o legitymizacji immunitetu odszkodowawczego (chodziło o kwotę powyżej 100 tys. zł, zaś czyn funkcjonariusza i jego winę stwierdzono wyrokiem karnym). Tymczasem tu po prostu funkcjonariusz nie ma żadnego immunitetu, a zwłaszcza z wynikającego z rozumowania a contrario z art. 417 par. 1 k.c. Sam odpowiada za to, co zrobił, na podstawie art. 415 k.c., ewentualnie solidarnie z osobą prawną, w ramach której działał.

Odpowiedzialność na papierze

Istnienie regresu (i jego realizacja w praktyce) mają ogromne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania mechanizmu kompensacyjnego. Brak regresu (czy to z uwagi na brak prawnej podstawy, czy to z uwagi na brak woli realizacji regresu przewidzianego na papierze) ma fatalne skutki dla realizacji funkcji odpowiedzialności (kompensacyjna i represyjna) i, co gorsze, dla poziomu zaufania do prawa (i państwa).

Polską bolączką jest postępujące, szerokie rozbudowywanie systemu odpowiedzialności na papierze (spowodowane nieświadomością potencjału tkwiącego w istniejącym prawie) przy niedowładzie realizacyjnym i błędnym odczytaniu prawa. Multiplikacja źródeł odpowiedzialności stwarza złudzenie rozszerzenia, powiększenia sfery objętej obowiązkiem odszkodowawczym. Jednocześnie następuje kawałkowanie systemu odpowiedzialności i zaciemnienie zasad jego funkcjonowania.

Mechanizm funkcjonowania systemu odpowiedzialności ulega patologizacji. Przybiera ona postać rezygnacji z potencjalnie istniejącego regresu ("bezkarność" sprawcy) w wypadku indemnizacji w trybie odpowiedzialności za sprawcę (odpowiedzialność Skarbu Państwa, pracodawcy).

Zdaję sobie sprawę, że art. 417 par. 1 k.c. jest skonstruowany jako odpowiedzialność za czyn własny. Ale z tego nie wynika, że funkcjonariusz działający w ramach Skarbu Państwa sam jest nieodpowiedzialny. Obejmuje to też prokuratorów niedopełniających obowiązków lub dopuszczających się ekscesu. Tymczasem opacznie zastosowane rozumowanie (Biuro Prokuratora Generalnego, SA w Białymstoku) a contrario z art. 417 par. 1 k.c. kamufluje istnienie tu odpowiedzialności.

Prokuratura dopuszcza się kardynalnego błędu co do znaczenia art. 441 k.c. I uczestniczy w kreacji prawniczej iluzji, wygodnej dla siebie, ale jednak nieprawdziwej

@RY1@i02/2013/152/i02.2013.152.07000060b.805.jpg@RY2@

FOT. MARCIN KALIŃSKI

Polską bolączką jest postępujące rozbudowywanie systemu odpowiedzialności na papierze przy niedowładzie realizacyjnym i błędnym odczytaniu prawa. Multiplikacja źródeł odpowiedzialności stwarza złudzenie powiększenia sfery objętej obowiązkiem odszkodowawczym. Jednocześnie następuje kawałkowanie systemu odpowiedzialności i zaciemnienie zasad jego funkcjonowania

@RY1@i02/2013/152/i02.2013.152.07000060b.806.jpg@RY2@

prof. Ewa Łętowska, rzecznik praw obywatelskich w latach 1987-1992, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1999-2002 i Trybunału Konstytucyjnego w latach 2002-2011

prof. Ewa Łętowska

rzecznik praw obywatelskich w latach 1987-1992, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1999-2002 i Trybunału Konstytucyjnego w latach 2002-2011