Jednostka organizacyjna gminy nie ma w procesie zdolności procesowej

Samorząd terytorialny oprócz zadań związanych ze sferą publiczną, bierze również czynny udział w obrocie cywilnoprawnym. Chociażby ze względu na posiadane mienie. Dlatego często zdarza się, że gmina staje przed sądem. I to zarówno po stronie powodowej, jak i pozwanej. Również w postępowaniu nieprocesowym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym.

Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jak pokazuje jednak orzecznictwo, organy te nie zawsze wiedzą, który z nich i w jakich sytuacjach może bronić jej interesów czy praw na sali sądowej. Dlatego najlepiej jest przeanalizować podstawowe zagadnienia dotyczące postępowania cywilnego. Mogą one mieć bowiem istotne znaczenie w sytuacji wytoczenia powództwa przez jednostkę samorządu terytorialnego czy też przeciwko niej.

Zdolność sądowa została określona w art. 64 ust. 1 k.p.c. Stanowi on, że każda osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania w procesie jako strona. Jest to zatem termin ustawowy, zdefiniowany w ustawie. W orzecznictwie zdolność sądową określa się także jako: "abstrakcyjną możność bycia stroną w procesie", a także do "bycia podmiotem praw, obowiązków i ciężarów sądowych, której istnienie jest warunkiem ważności postępowania".

Zdolność sądowa jest w zasadzie odpowiednikiem zdolności prawnej i nie podlega żadnym ograniczeniom. Dlatego podmioty, które posiadają zdolność prawną, mają również zdolność sądową. W związku z tym przyznana gminie zdolność prawna w art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wiąże się także z posiadaniem przez nią zdolności sądowej. Z kolei zdolność procesowa, czyli zdolność do czynności procesowych, to zdolność do wykonywania prawnie skutecznych czynności w procesie cywilnym. W odniesieniu do osób prawnych jest ona ściśle związana ze zdolnością sądową, o czym stanowi art. 65 ust. 1 k.p.c.

Następnym ważnym terminem jest legitymacja procesowa, czyli oparte na prawie materialnym uprawnienie do występowania w konkretnej sprawie w charakterze strony postępowania - powodowej (legitymacja czynna) lub pozwanej (legitymacja bierna). Odróżnia się przy tym prawo do uzyskania ochrony prawnej, rozumianej jako prawo do uzyskania korzystnego wyroku od prawa do żądania udzielenia takiej ochrony, czyli prawa do wszczęcia postępowania. Mówi się wtedy o legitymacji materialnej oraz legitymacji procesowej. Pierwsza z nich dotyczy posiadania przez dany podmiot prawa podmiotowego lub interesu prawnego, które podlegają ochronie w drodze sądowej. Natomiast legitymacja procesowa to uprawnienie do wytoczenia powództwa i popierania go w celu uzyskania ochrony własnych, ale i cudzych praw podmiotowych. Najczęściej legitymacja materialna i procesowa zespalają się. Wyjątkiem jest m.in. wytoczenie powództwa na rzecz innego podmiotu (np. przez prokuratora).

Jakie znaczenie ma brak legitymacji materialnej i legitymacji procesowej na postępowanie cywilne? Otóż brak legitymacji materialnej, czynnej lub biernej, skutkuje w zasadzie oddaleniem powództwa. Mamy z tym np. do czynienia w sytuacji, w której pozew został skierowany przeciw podmiotowi, który w konkretnym procesie nie może być stroną.

Natomiast brak samej legitymacji procesowej, czyli uprawnienia do wytoczenia powództwa, powinien w zasadzie powodować odrzucenie pozwu.

Z odrzuceniem pozwu mamy do czynienia w kilku przypadkach. Po pierwsze, m.in. jeżeli droga sądowa w danym przypadku jest niedopuszczalna, np. wniesiony pozew nie dotyczy sprawy cywilnej albo jeśli na podstawie przepisów szczególnych sprawa należy do właściwości innych organów.

Po drugie, jeżeli sprawa o to samo roszczenie między tymi samymi stronami jest już w toku albo został już w tej sprawie wydany prawomocny wyrok (res iudicata) i nie przysługuje już żaden środek odwoławczy lub środek zaskarżania. Sąd odrzuci pozew także, jeżeli jedna ze stron nie ma wspomnianej zdolności sądowej albo jako powód nie ma zdolności procesowej (np. osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych), a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy. Pozew zostanie również odrzucony, jeśli np. sąd stwierdzi, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy na terytorium Polski. Należy podkreślić, że wspomniany katalog przypadków odrzucenia pozwów przez sądy jest oczywiście szerszy i nie został w tym przypadku w całości przedstawiony.

Przenosząc to na grunt samorządowy, problem powstaje wtedy, gdy skarżący źle wskaże stronę pozwaną. Na przykład pozwie wójta gminy X lub radę gminy X, które to organy nie posiadają zdolności sądowej, a tym bardziej procesowej. Tymczasem stroną postępowania powinna być po prostu gmina X. Ta pozornie mało istotna różnica może mieć wpływ na wynik całego postępowania. Wynika to często z faktu, że w trakcie korespondencji w ramach tzw. postępowania przedsądowego, adresuje się wszystkie pisma na urząd gminy lub też na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Później automatycznie takie określenie strony w pozwie powoduje jego odrzucenie na zasadzie art. 199 ust. 1 pkt 3 k.p.c.

Problem jest poważny z uwagi na skutki procesowe dla powoda. Być może przyczyna takiego stanu rzeczy leży częściowo w przepisach rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. nr 112, poz. 1319 z późn. zm.).

W załączniku nr 6 do tego aktu prawnego określone zostały wzory blankietów korespondencyjnych, pieczęci nagłówkowych i pieczęci do podpisu w organach samorządu gminy. Rozporządzenie to nie przewiduje jednak odpowiedniego wzoru pieczęci dla gminy jako osoby prawnej, która posiada zdolność prawną w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika natomiast z przepisów tej ustawy wójt, burmistrz, prezydent miasta reprezentuje gminę jako osobę prawną (art. 31 ust. 1) albo występuje jako kierownik urzędu gminy (art. 46). Być może wprowadzenie takiej pieczęci pozwoliłoby na uniknięcie błędów formalnych w zakresie prawidłowego określenia strony procesowej w pismach procesowych, szczególnie tych wszczynających postępowanie cywilne. Obecnie sytuacja wygląda w ten sposób, że wójt jako kierownik urzędu stosuje pieczęć nagłówkową urzędu gminy, a jako organ gminy pieczęć o treści: "wójt gminy", co w konsekwencji powoduje przyzwyczajanie się do takiego oznaczenia strony w późniejszym postępowaniu.

Problematyczna jest również kwestia pozywania jednostek organizacyjnych gminy. Można powiedzieć, że jednostki organizacyjne gminy nie posiadają odrębnej w stosunku do gminy osobowości prawnej, a co za tym idzie, również zdolności sądowej. Dlatego w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, jeżeli proces cywilny dotyczyć ma działalności wyodrębnionej jednostki organizacyjnej gminy, np. zakładu wodociągowego czy zakładu mieszkań komunalnych stroną procesu zawsze będzie gmina. Jedynie gmina może być stroną powodową albo pozwaną. Nie zaś ta jednostka organizacyjna, z działalnością której związane jest np. dochodzone roszczenie.

Nie wyklucza to jednak możliwości wskazania obok gminy danej jednostki. Natomiast, jeśli chodzi o reprezentację, wójt może udzielić stosownego pełnomocnictwa procesowego jej kierownikowi do występowania przez niego w sądzie w imieniu gminy. Takie pełnomocnictwo upoważnia następnie kierownika do udzielania kolejnych pełnomocnictw substytucyjnych, np. adwokatowi czy radcy prawnemu.

Podobna do opisanej powyżej sytuacja ma miejsce przy wstępowaniu na drogę sądową przeciwko urzędowi gminy. W związku z tym, iż urząd jest jedynie ciałem wykonawczym, który umożliwia gminie, a konkretnie wójtowi, wypełnianie zadań samorządu, nie posiada osobowości prawnej. Nie może zatem występować w procesie jako strona. Dlatego pozwy w sprawach cywilnych przeciwko urzędowi gminy, winny analogicznie wskazywać jako stronę pozwaną daną gminę.

Zgodnie z art. 3 k.p. pracodawcą jest osoba fizyczna oraz jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej. Natomiast w art. 3¹ k.p. za pracodawcę, który jest jednostką organizacyjną czynności dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką.

W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego kwestie zatrudnienia reguluje m.in. ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W art. 7 tej ustawy wymienia się, kto dokonuje czynności z zakresu prawa pracy w urzędach i jednostkach organizacyjnych gmin, powiatów oraz województw, a także w biurach związków samorządowych, ich zakładach budżetowych, jak również w biurach samorządowych jednostek administracyjnych.

Przepis art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych zawiera odwołanie, które stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy kodeksu pracy, a wszelkie spory wynikające ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy.

Sąd Najwyższy pozostaje od lat niezmienne na stanowisku, że pracodawcą jest dla pracownika zawsze ta jednostka organizacyjna, na rzecz której świadczy on pracę, niezależnie od tego, przez kogo jest finansowana oraz jaki podmiot ma kompetencję do podpisania z pracownikiem umowy o pracę czy wypowiedzenia tej umowy (por. m.in. wyrok SN z 20 października 1998 r., I PKN 390/98, OSNIAPiUS 1999/23/744).

Wójt nie jest jednak taką jednostką organizacyjną i nie uzyskuje dzięki temu zdolności sądowej np. w sprawach z zakresu prawa pracy rozpoznawanych w postępowaniu odrębnym. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym jest on, jako kierownik urzędu gminy, jedynie zwierzchnikiem służbowym w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Natomiast za pracodawcę w rozumieniu art. 460 k.p.c. na zasadzie rozszerzonej zdolności sądowej i procesowej będzie przykładowo uważany urząd gminy w stosunku do pracowników tego urzędu. Dlatego pracownicy ci w sporach z zakresu prawa pracy rozpoznawanych w postępowaniu odrębnym, powinni pozywać urząd gminy, a nie wójta, aczkolwiek sądy pracy są w takich przypadkach stosunkowo liberalne.

W postępowaniu odrębnym w sprawie z zakresu z prawa pracy przewidziane jest wstępne badanie sprawy oraz czynności wyjaśniające. Wstępne badanie sprawy przeprowadza przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia niezwłocznie po wpłynięciu sprawy, a więc w zasadzie w dniu wpłynięcia pozwu. Chodzi o to, aby jak najszybciej ustalić, czy pozew, którego autorem jest często sam pracownik, jest dotknięty brakami lub wadami, które mogą być niezwłocznie usunięte przed podjęciem czynności wyjaśniających oraz czy w ogóle zachodzi potrzeba podjęcia takich czynności. Dokonując wstępnego badania sprawy, sędzia analizuje wniesiony przez pracownika pozew pod kątem możliwości nadania mu biegu i ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu.

Po wstępnym badaniu sprawy przewodniczący wzywa do usunięcia tylko takich braków formalnych pisma, które nie dadzą się usunąć w toku kolejnego etapu postępowania, jakim są czynności wyjaśniające. Wydanym zarządzeniem zatem będzie objęte np. żądanie oznaczenia strony pozwanej, która w pozwie pracownika nie została określona lub błędnie wskazana.

Wstępne badanie sprawy spełnia w odniesieniu do powoda podobny cel, jak postępowanie naprawcze przewidziane w art. 130 k.p.c., tyle że sędzia nie może zastosować w tym przypadku rygoru zwrotu pozwu. Jeśli bowiem pracownik w pozwie nie określił strony pozwanej w sposób umożliwiający nadanie sprawy dalszego biegu i pomimo wezwania w ramach wstępnego badania sprawy braku tego nie uzupełnił, to oznaczenie strony pozwanej nastąpi w toku czynności wyjaśniających (art. 468 ust. 2 pkt 1 k.p.c.).

Jak wynika z powyższego, dotyczy to tylko sytuacji, w których pracownik jest stroną powodową, natomiast nie ma to zastosowania w sprawach, w których pracownik jest stroną pozwaną, a więc prawidłowe oznaczenie tej strony należy do obowiązków pracodawcy samorządowego i nie korzysta on z pozycji uprzywilejowanej w rozumieniu tych przepisów. W takim przypadku należy bowiem od pracodawcy samorządowego wymagać takiej znajomości przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procedury cywilnej, która w sposób należyty spełni wymagania formalne przewidziane w odpowiednich przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Warto również podkreślić, że przekształcenia podmiotowe w trybie art. 194 ust. 1 i ust. 3 k.p.c., w sprawach z powództwa pracownika, mogą być zgodnie z art. 477 k.p.c. dokonywane przez sąd z urzędu.

Należy również przypomnieć, iż w przypadku spraw pracowniczych, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego, pozew składa się do sądu właściwego pozwanemu, bądź przed sąd, w okręgu którego jest, była lub miała być wykonywana praca. Może to być również sąd, w okręgu którego znajduje się zakład pracy. Oprócz tego na zgodny wniosek stron sąd właściwy może przekazać sprawę do rozpoznania innemu sądowi równorzędnemu. Muszą za tym jednak przemawiać względy celowości. Kodeks postępowania cywilnego daje przy tym pracownikom szersze możliwości, jeśli chodzi o reprezentację. Otóż pełnomocnikiem pracownika może być także przedstawiciel związku zawodowego, inspektor pracy lub też inny pracownik zakładu pracy, w którym jest lub był zatrudniony udzielający pełnomocnictwa.

Spółki prawa handlowego funkcjonują w pierwszej kolejności na podstawie uregulowań zawartych w kodeksie spółek handlowych i kodeksie cywilnym. Dotyczy to również reprezentacji spółki przed sądem. Spółka kapitałowa posiada osobowość prawną zarówno w obrocie prawnym, jak i w procesie. Działa przy tym poprzez swoje organy.

Zasadniczo organem uprawnionym do reprezentacji spółki przed sądem jest jej zarząd. Zgodnie bowiem z art. 372 ust. 1 k.s.h. każdy członek zarządu w spółce akcyjnej ma prawo reprezentować spółkę m.in. we wszystkich czynnościach sądowych. Natomiast w przypadku zarządu wieloosobowego sposób reprezentacji może określać ustalony przez akcjonariuszy w statucie, który jest podstawą funkcjonowania każdej spółki.

W razie braku uregulowań statutowych obowiązuje tzw. zasada automatyzmu, określona w art. 373 ust. 1 k.s.h. Zgodnie z tym przepisem do składania oświadczeń w imieniu spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem. Podobne rozwiązania odnoszą się do funkcjonowania spółek z ograniczoną odpowiedzialnością.

Aspekt samorządowy na tle kodeksu spółek handlowych wyraża się w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formie samorządowego zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego.

Pozostałe jednostki powinny do końca tego roku być zlikwidowane bądź przekształcone.

W związku z powyższym, rozpatrując kwestię reprezentacji przed sądem gminnej jednostki organizacyjnej, należy rozpatrzyć dwa przypadki. W pierwszym - jednostka ta nie posiada osobowości prawnej, a stroną w procesie jest zawsze gmina. Nie stoi to na przeszkodzie, aby w takim przypadku gminę reprezentował kierownik tej jednostki, jednakże winien on legitymować się ważnym pełnomocnictwem udzielonym przez wójta. Może on następnie udzielić pełnomocnictwa substytucyjnego na zasadach ogólnych, np. radcy prawnemu czy adwokatowi.

Druga sytuacja dotyczy gminnych osób prawnych, które w praktyce najczęściej są spółkami kapitałowymi. Są one wtedy podmiotami niezależnymi od gminy. Ich odrębność wyraża się w tym, że spółki te działają poprzez swoje ustawowe organy, na zasadach określonych w kodeksie spółek handlowych oraz umowie czy statucie spółki.

Organem uprawnionym do reprezentowania gminnej spółki przed sądem będą więc wspomniani wcześniej członkowie zarządu, prokurenci albo ustanowieni przez zarząd pełnomocnicy. Sposób reprezentacji danej spółki określony jest w dziale drugim rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a osoby uprawnione do reprezentacji winny w tym miejscu figurować.

Jeśli chodzi o pełnomocnika, to musi on posiadać pełnomocnictwo udzielone przez osoby uprawnione do składania woli w imieniu spółki. Dlatego też co do zasady nie jest więc możliwe reprezentowanie w procesie gminnej osoby prawnej, będącej spółką kapitałową, bezpośrednio przez wójta albo przez wskazanego przez niego pełnomocnika. Wyjątkiem będą sytuacje wymienione w kodeksie spółek handlowych. Dotyczą one reprezentowania spółki w sporze z członkiem zarządu, a także uchylenia lub unieważnienia uchwał zgromadzenia wspólników albo akcjonariuszy oraz ewentualnych procesów z tytułu wyrządzenia spółce szkody przez członków organów. W takich przypadkach pełnomocników ustanawiać będzie uchwała wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a akcjonariuszy w spółce akcyjnej.

● wójt (burmistrz, prezydent miasta) - wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,

● przewodniczący zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego - wobec członków zarządu tego związku;

● wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych,

● kierownik jednostki organizacyjnej - za inne jednostki niż wymienione powyżej.

Pracodawcą wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec niego, związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały.

Zdolność sądową i procesową ma także pracodawca, chociażby nie posiadał zdolności prawnej, a w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zdolność tę ma organ rentowy

● gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,

● dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

● wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

● lokalnego transportu zbiorowego,

● targowisk i hal targowych,

● zieleni gminnej i zadrzewień,

● kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

● utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania,

● cmentarzy.

gp@infor.pl

Ustawa z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 z późn. zm.).

Ustawa z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037 z późn. zm.).

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Ustawa o gospodarce komunalnej z 20 grudnia 1996 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.).