W jaki sposób jednostki samorządu terytorialnego mogą się zabezpieczyć przy poręczaniu kredytów

Odpowiedzialność samorządu jako poręczyciela ma charakter obiektywny i wynika z ryzyka, jakie on podjął, poręczając kredyt - taka jest teza wyroku Sądu Najwyższego z 18 lutego 2005 r. (V CK 474/04; Lex nr 147223). Poręczyciel gwarantuje bowiem kredytodawcy własnym majątkiem, że kredytobiorca jest wypłacalny. Gdy powstaje sytuacja, w której poręczyciel ma obowiązek wypłacić należność, nie powinien się od niego uchylać (orzeczenie Sądu Najwyższego z 30 września 1996 r. (III CZP 85/96; OSP 1997, nr 7 - 8, poz. 139). Jednak w większości przypadków samorządy, udzielając poręczenia, nie biorą na serio pod uwagę możliwości wypłaty należności. Liczą na to, że kredytobiorca wykona świadczenie, do którego się zobowiązał. [Przykład]

Dopiero gdy powstaje konieczność wykonania zobowiązania, samorząd szuka sposobów uchylenia się od odpowiedzialności. Organ nadzoru może wówczas stwierdzić, że uchwała o udzieleniu poręczenia jest nieważna z przyczyn formalnych. Niestety nie zwalnia to samorządu od odpowiedzialności ciążącej na nim jako poręczycielu.

Poręczenie z błędem

Obowiązujące przepisy i orzecznictwo wyraźnie podkreślają zabezpieczającą funkcję umowy poręczenia. Poręczyciel - co do zasady - nie może się uchylać od skutków zawartej umowy, nawet w przypadku błędu wywołanego podstępnie przez dłużnika, np. co do jego rzeczywistej wypłacalności. Nie tylko z polskiego, ale także z niemieckiego i francuskiego orzecznictwa wynika, że poręczyciel nie ma możliwości uchylenia się od odpowiedzialności za dług, za którego zapłatę poręczył. Nie może też unicestwić prowadzonej przeciwko niemu egzekucji, wskazując, że kredytobiorca przeznaczył kredyt na inne cele od pierwotnie zakładanych i deklarowanych. W treści umowy poręczenia należy bowiem wskazać świadczenie, które poręczyciel zobowiązuje się wykonać w przypadku, gdyby nie zostało ono wypełnione przez dłużnika.

Jednak samorządy podejmują próby uchylenia się od obowiązków poręczyciela, dowodząc, że działały pod wpływem błędu. Powołują się przy tym na ogólne zasady kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 84 kc). Wskazywanie na błąd czy nawet podstęp osoby trzeciej, w tym podstęp dłużnika głównego, jest skuteczne tylko wtedy, gdy zostanie potwierdzone wystąpieniem w konkretnym przypadku wszystkich wymogów ustawowych. Kodeksowe rozumienie błędu można zdefiniować jako mylne wyobrażenie o rzeczywistości osoby składającej oświadczenie woli lub zupełny brak znajomości stanu faktycznego. Błąd, aby był uznany przez sąd za wiarygodny, musi spełniać dwa wymogi. Po pierwsze musi dotyczyć samej czynności prawnej jako takiej lub jej elementów - zarówno przedmiotowo istotnych (jest nią np. kondycja finansowa kredytobiorcy w latach poprzedzających zaciągnięcie kredytu), jak i podmiotowo istotnych (np. formalna i faktyczna niezdolność do zweryfikowania kondycji finansowej kredytobiorcy). Błąd może dotyczyć zarówno treści całej umowy, jak i jej poszczególnych elementów. Po drugie błąd musi być istotny, tzn. musi uzasadniać przypuszczenie, że gdyby składający oświadczenie woli nie działał pod jego wpływem, nie złożyłby tego oświadczenia (art. 84 par. 2 kc). Błąd musi więc stanowić przyczynę sprawczą oświadczenia woli, co oznacza, że przy znajomości prawdziwego stanu rzeczy nie doszłoby do tego oświadczenia.

Czynność i motywacja

Sądy od dłuższego już czasu odróżniają błąd co do treści czynności prawnej od błędu co do pobudki, czyli motywacji poręczyciela (np. wyrok Sądu Najwyższego z 15 stycznia 1970 r. (I CR 400/69; OSN 1970, nr 12, poz. 225). W efekcie błąd co do treści czynności prawnej pozwala samorządowi uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Jednak błąd wnioskowania, który dotyczy sfery motywacyjnej, nie jest dla sądu racją zwalniającą poręczyciela od odpowiedzialności na podstawie art. 84 k.c. (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 24 września 2002 r., I ACa 271/02; OSA 2004, nr 1, poz. 1). Gdy więc samorząd udziela poręczenia ZOZ-owi, licząc na to, że bank będzie kontrolował wydatkowanie kredytu oraz wdrażanie programu restrukturyzacji, do którego ZOZ się zobowiązał, ubiegając się o kredyt, czy będzie doradzał finansowo ZOZ-owi, sąd nie uzna, że samorząd postępował pod wpływem błędu. Co najwyżej uzna, że popełnił błąd w sferze wnioskowania. Jednak ta okoliczność nie pozwali samorządowi uchylić się od skutków złożonego poręczenia. Mylne wyobrażenie dotyczyło bowiem sfery motywacyjnej, a nie samej czynności prawnej.

Inaczej sąd oceni sytuację, w której w umowie poręczenia między bankiem a samorządem ten pierwszy zobowiązał się do monitorowania wdrażania programu restrukturyzacji przez ZOZ oraz zawiadamiania poręczyciela o nieprawidłowościach wydatkowania środków z kredytu. W sytuacji kontraktowego określenia tych kwestii dopuszczalne jest powołanie się przez samorząd na błąd (a niekiedy też podstęp) jako przyczynę wadliwego oświadczenia jego woli. Zasadną podstawą błędu w oświadczeniu woli będą też warunki określone w regulaminie banku lub w konkretnej umowie poręczenia. Ich niewykonanie upoważnia samorząd - poręczyciela do wystąpienia z roszczeniem o uznanie przez sąd błędu w oświadczeniu jego woli (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 14 lutego 1996 r., I Acr 810/95; OSA/B 1997, nr 4, poz. 71). Dopuszczalne jest powołanie się przez samorząd na błąd, ale tylko wtedy, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki z art. 84 k.c. Samo przeświadczenie samorządu, że nie został poinformowany o faktycznej sytuacji ZOZ-u, która ma bezpośredni wpływ na wydatkowania środków kredytu, nie oznacza błędu w zobowiązaniu udzielenia poręczenia.

Rośnie zadłużenie samorządów

Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że zadłużenie samorządów rośnie szybciej niż zadłużenie państwa. W 2006 r. zadłużenie sektora samorządowego wynosiło 2,4 produktu krajowego brutto (PKB), potem zmalało, ale w 2009 r. wzrosło do 3 proc. PKB, a w 2010 r. do 3,9 proc. PKB. Rosną też koszty obsługi długu. W 2010 r. wydatki na obsługę długu były w gminach wyższe o 39 proc. od wydatków z 2009 r. na ten cel. W miastach na prawach powiatu i w powiatach - o prawie o 30 proc., w województwach - o 21 proc.

Minister finansów założył w projekcie zmiany ustawy o finansach publicznych, że w przyszłym 2012 r. deficyt samorządów nie będzie mógł przekroczyć łącznie 10 mld zł, a w 2013 roku - 9 mld zł. Chce też zaostrzyć odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Każdy wójt, starosta, burmistrz i prezydent odpowiadałby za "nieprawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej samorządu", jeżeli prowadziłoby to do przekroczenia dopuszczalnego poziomu deficytu lub do przekroczenia dopuszczalnego poziomu długu lub zachwiania spłat zobowiązań danego samorządu. To oznacza, że nawet jeśli uchwały rad gminnych dopuszczałyby przekroczenie dopuszczalnych limitów, to włodarze miast i wsi i tak odpowiadaliby za to przekroczenie przed komisją orzekającą o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych.

Na żądanie ministra finansów samorządy musiałyby przekazywać dodatkowe informacje o bieżącym i prognozowanym zadłużeniu oraz o strukturze tego zadłużenia. Ministerstwo Finansów uzasadnia projektowane zmiany rosnącym zadłużeniem samorządów.

Sejmiki wojewódzkie poręczają kredyty brane przez szpitale podlegające marszałkom województwa, rady powiatu - szpitalom podlegającym władzy starostów, a rady gmin - szpitalom podlegającym władzy wójtów. Samorządy jako poręczyciele są często zobowiązane do uregulowania należności finansowych, które przerastają możliwości szpitali. Jednak w dobie kryzysu finansowego i konieczności oszczędzania wnioski o poręczenie kredytów przez samorządy są coraz częściej odrzucane. Udzielając poręczenia kredytu, samorządy muszą bowiem zawiązać rezerwę, co w obliczu chociażby priorytetowej konieczności realizowania projektów unijnych nie jest dla nich korzystne. Jeśli natomiast zadłużone szpitale nie dostaną kredytu, nie będą zdolne utrzymać płynności finansowej i w konsekwencji wykażą straty w rocznym sprawozdaniu finansowym. Jeśli szpital, którego organem założycielskim jest samorząd, zanotuje straty w roku 2012, wtedy ma tylko dwie możliwości. Jego długi może pokryć samorząd, co jest coraz mniej prawdopodobne. Drugą możliwością jest obowiązek przekształcenia go w spółkę prawa handlowego. Ta może szukać inwestorów, by we współpracy z nimi wyjść z długów na prostą. Jednak w przypadku braku możliwości spłaty zobowiązań musi ogłosić upadłość.

Krzysztof Polak

krzysztof.polak@infor.pl

Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn.zm.)