Odwołania od decyzji ZUS. Jak się ustrzec pomyłek

Od decyzji ZUS można złożyć odwołanie do sądu powszechnego (sądu ubezpieczeń społecznych). Przed sądem sprawa toczyć się będzie według przepisów kodeksu postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.) jako postępowanie odrębne z zakresu ubezpieczeń społecznych. Odwołanie będzie więc traktowane jako pozew, odwołujący będzie powodem, a ZUS - pozwanym. Aby ułatwić ubezpieczonym dochodzenie swoich spraw, k.p.c. zakłada dla niego minimalne wymogi formalne, do których należą:

●oznaczenie zaskarżonej decyzji lub orzeczenia,

●zwięzłe przytoczenie zarzutów oraz wniosków i ich uzasadnienie,

●podpis.

@RY1@i02/2017/085/i02.2017.085.033000100.101(c).jpg@RY2@

WZÓR PISMA

Warszawa, 28 kwietnia 2017 r.

Odwołujący nie musi wskazywać sądu. Nawet jeśli tego nie zrobi albo wskaże sąd niewłaściwy, ZUS i tak ma obowiązek przekazać go do sądu, którego właściwość wynika z przepisów.

Nawet jeśli odwołujący nie zatytułuje prawidłowo swojego pisma, to jeśli z jego treści wynika, że jego nadawca zaskarża jakąś decyzję ZUS, ZUS musi przekazać je do sądu.

Decyzję trzeba tak oznaczyć, aby dało się ją zidentyfikować i odróżnić od innych wydawanych w stosunku do tej samej osoby - najlepiej więc podać jej datę i numer (znak) oraz ewentualnie przedmiot.

Odwołujący powinien podać, czego domaga się od sądu, tzn. w jaki sposób powinna być zmieniona.

Odwołujący powinien wskazać zwięźle, jak podkreśla przepis, zarzuty w stosunku do decyzji. Nie musi podawać konkretnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone.

Odwołujący powinien uzasadnić przedstawione przez siebie zarzuty i wnioski.

Odwołanie musi być podpisane, jeśli składa je pełnomocnik, podpisuje je i dołącza pełnomocnictwo.

W praktyce jednak sądy ubezpieczeń społecznych przyjmują do rozpoznania pisma, które nie mają jasno sprecyzowanych zarzutów, a odwołujący wyraża jedynie ogólne niezadowolenie z samej decyzji. W takim jednak przypadku najprawdopodobniej odwołujący zostanie jednak poproszony przez sąd na rozprawie o sprecyzowanie powodu, dla którego kwestionuje decyzję.

Ważne

ZUS nie ma prawa badać braków formalnych odwołania i pozostawić go bez rozpoznania. Musi je przekazać do sądu, który zdecyduje, czy nadać sprawie bieg.

Adresat decyzji ma miesiąc od jej otrzymania na złożenie odwołania do sądu. Może to zrobić na piśmie, składając (wysyłając) je do ZUS albo ustnie do protokołu. Złożenie odwołania po terminie powinno skutkować jego odrzuceniem, jednak sąd przyjmie je do rozpoznania nawet mimo opóźnienia, jeśli było ono niewielkie i nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego. Obie podstawy muszą być spełnione łącznie. Żadna z nich nie została szerzej zdefiniowana, dlatego też sąd każdą sprawę będzie oceniał indywidualnie. Z praktyki wynika, że sądy mają dość liberalne podejście w tej kwestii i często doszukują się wystąpienia przesłanek do przyjęcia do rozpoznania spóźnionego odwołania.

Co ciekawe, ZUS nie ma możliwości pozostawienia odwołania bez rozpoznania, nawet wtedy gdy nie ma zawiera ono podstawowych elementów, takich jak np. podpis. Problem pojawia się wtedy, gdy nie można ustalić, od czego tak naprawdę odwołuje się osoba składająca odwołanie. Wydaje się jednak, że nawet takiego pisma ZUS nie może pozostawić w aktach, bo skoro jest skierowane do sądu, to powinno tam zostać przekazane. ZUS nie może również stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione po terminie, więc nie może zostać rozpatrzone. Nawet jeśli takie pismo wpłynie do ZUS wiele miesięcy, a nawet lat po doręczeniu decyzji, to chociaż przyjęcie takiego odwołania przez sąd do rozpoznania jest już raczej mało prawdopodobne, musi zostać i tak przesłane do właściwego sądu.

Wydawałoby się więc, że nie ma nic prostszego, jako złożyć odwołanie do sądu. Okazuje się jednak, że do sądu trafiają tego typu pisma z wieloma błędami, które niepotrzebnie angażują czas wszystkich stron postępowania. Są to i błędy wynikające z nieznajomości prawa, i nietrafne zarzuty, które nie mają szans wpłynięcia na rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd. W przypadku samych ubezpieczonych sytuacja jest zrozumiała, bo często jest to dla nich pierwszy kontakt z postępowaniem sądowym, ale pomyłek nie unikają też profesjonalni pełnomocnicy.

BŁĄD 1. OD RAZU DO SĄDU BEZ POŚREDNICTWA ZUS

Odwołanie składa się do sądu, ale za pośrednictwem ZUS, o czym strona postępowania jest informowana w pouczeniu znajdującym się na końcu decyzji. Adresat decyzji może także udać się do najbliższej placówki ZUS i złożyć odwołanie ustnie, do protokołu. ZUS ma następnie 30 dni na przekazanie odwołania do sądu wraz ze swoim stanowiskiem. Dzięki takiej konstrukcji przepisów ZUS ma szansę skorygować swój błąd w procesie autokontroli i zaskarżoną decyzję zmienić lub uchylić. Nawet jeśli nie zdarza się to często, to jednak przynajmniej w części spraw do sądów niepotrzebnie nie trafiają ewidentnie nieprawidłowe decyzje. Tymczasem część odwołujących składa odwołanie bezpośrednio do sądu albo do ZUS i dla pewności do sądu. Powoduje to niepotrzebne zamieszanie, a przede wszystkim przedłużenie całego postępowania i opóźnienie w wydaniu wyroku. Jeśli sąd otrzyma odwołanie złożone z pominięciem ZUS i tak musi je przesłać organowi rentowemu do zajęcia stanowiska i zwrócić się o przekazanie akt sprawy. Pominięcie ZUS na początkowym etapie postępowania nie przyspieszy więc rozstrzygnięcia sprawy.

PRZYKŁAD 1

Lepiej zgodnie z pouczeniem

Pani Janina otrzymała decyzję odmawiającą jej prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie art. 184 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bo ZUS uznał, że braki w dokumentacji pracowniczej nie pozwalają na zaliczenie jej 15-letniego stażu pracy w szczególnych warunkach.

Słyszała od koleżanek z byłego zakładu pracy, że ZUS w takich przypadkach nigdy sam nie zmienia decyzji, postanowiła więc przyspieszyć sprawę i złożyła odwołanie bezpośrednio do sądu, mimo pouczenia na decyzji informującego o konieczności złożenia odwołania za pośrednictwem ZUS. Sąd dopiero po kilku tygodniach od wpływu odwołania przesłał sprawę ZUS, który, jak zwykle w takich wypadkach, nie uwzględnił go i przesłał do sądu akta wraz z odpowiedzią na odwołanie.

BŁĄD 2. UCHYLENIE ZAMIAST ZMIANY

Rozpoznając apelację w postępowaniu cywilnym, sąd II instancji m.in. może wyrok sądu I instancji zmienić i orzec o żądaniu pozwu albo wyrok uchylić i przekazać sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ta druga sytuacja ma miejsce wtedy, gdy sąd znajduje istotne braki albo uchybienia w przeprowadzeniu postępowania w I instancji. Wiele osób, w tym adwokaci i radcowie prawni, uznają, że sąd ubezpieczeń społecznych, rozpoznając odwołanie od decyzji ZUS, ma takie same możliwości, i wnoszą o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy ZUS do ponownego rozpoznania. Tak jednak nie jest, a wynika to wprost z art. 477¹⁴ par. 2 k.p.c. Sąd I instancji może jedynie uwzględnić odwołanie i zmienić decyzję albo nie uwzględnić odwołania i wtedy decyzja nie ulega zmianie. Uchylenie decyzji możliwe jest tylko w określonych przypadkach.

O ile w przypadku odwołujących błąd ten ma mniejsze znaczenie, o tyle, jeśli taki wniosek złoży profesjonalny pełnomocnik, musi się liczyć z tym, że na sali sądowej może mu to zostać wytknięte.

Co ciekawe, sąd ubezpieczeń społecznych w II instancji może uchylić wyrok I instancji i jednocześnie uchylić decyzję ZUS i przekazać ją do ponownego rozpoznania ZUS.

@RY1@i02/2017/085/i02.2017.085.033000100.802.jpg@RY2@

Co może sąd ubezpieczeń społecznych

BŁĄD 3. NARUSZENIE PROCEDURY ADMINISTRACYJNEJ

Zgodnie z art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: ustawa systemowa), w zakresie nieuregulowanym ustawą ZUS stosuje kodeks postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis ten jest jednak przyczyną błędów wielu odwołujących, szczególnie zaś ich profesjonalnych pełnomocników, w odwołaniach. Zarzucają oni bowiem ZUS naruszenie wielu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a), w tym słynną triadę, tj. art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 (sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego) i art. 107 par. 3 (co powinno zawierać uzasadnienie decyzji) k.p.a. Problem polega jednak na tym, że ich zarzuty, nawet jeśli słuszne, nie mają żadnego znaczenia dla uwzględnienia lub oddalenia odwołania przez sąd ubezpieczeń społecznych. Trzeba bowiem podkreślić, że ten sąd dokonuje oceny merytorycznej decyzji, tj. stwierdza, czy prawo lub zobowiązanie rzeczywiście istnieje/nie istnieje. Takie rozumienie roli sądu rozpatrującego odwołanie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Jak podkreślił chociażby Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 2 marca 2016 r., sygn. akt III AUa 972/15, z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że sąd ubezpieczeń społecznych - jako sąd powszechny - może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego (por. uchwały Sądu Najwyższego z 21 listopada 1980 r., sygn. akt III CZP 43/80) będącego przedmiotem odwołania. Stwierdzenie takiej wady następuje jednak tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania.

Wielu odwołujących i ich pełnomocników myli procedurę odwoławczą od decyzji ZUS z procedurą odwoławczą (skargową), jaka obowiązuje w przypadku odwołań od decyzji organów administracji. W tym drugim przypadku organ wyższego stopnia może decyzję zmienić merytorycznie lub uchylić, jeśli stwierdzi naruszenia procedury administracyjnej. Tymczasem, jak omówiono to wyżej, sąd ubezpieczeń społecznych takiej możliwości już nie ma - może jedynie decyzję utrzymać (oddalić odwołanie) lub zmienić (uwzględnić odwołanie). Podobnie z odwołaniem do sądu ubezpieczeń społecznych nie należy utożsamiać skargi kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. WSA nie orzeka merytorycznie o prawie lub obowiązku wynikającym z zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę, WSA może jedynie:

●uchylić decyzję,

●stwierdzić nieważność decyzji,

●stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Takich uprawnień nie ma za to sąd ubezpieczeń społecznych.

Ważne

Sąd ubezpieczeń społecznych nie bada prawidłowości trybu wydania zaskarżonej decyzji, a tylko to, czy jej rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Składanie więc odwołania tylko po to, aby przedłużyć postępowanie, opierając się jedynie na zarzutach proceduralnych, nie ma sensu.

PRZYKŁAD 2

Wadliwe postępowanie nie wpłynie na uwzględnienie odwołania

Pan Mariusz był członkiem zarządu pewnej spółki. W czasie jego kadencji spółka przestała płacić swoje zobowiązania, nie opłacała także składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i pozostałe fundusze. W końcu jeden z wierzycieli zgłosił wniosek o jej upadłość. Wniosek został uwzględniony.

Po pewnym czasie ZUS wydał decyzję obciążającą pana Mariusza obowiązkiem zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wskazano, że w tym przypadku nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność wynikające ze stosowanych posiłkowo przepisów ordynacji podatkowej.

Pełnomocnik pana Mariusza, nie mogąc zarzucić ZUS naruszenia prawa materialnego, wniósł o uchylenie decyzji i zarzucił, że ZUS, wydając ją, naruszył:

● art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) przez bezprawne działanie bez oparcia w przepisach prawa,

● art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) przez niepodjęcie wszelkich działań do wyjaśnienia stanu faktycznego,

● art. 9 (zasada informowania stron) przez nieinformowanie pana Mariusza o przebiegu postępowania i udzielania mu wskazówek co do okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego zobowiązanie,

● art. 77 k.p.a. par. 1 przez niewyczerpujące rozpatrzenie stanu faktycznego w danej sprawie,

● art. 107 par. 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia, w którym ZUS nie wskazał, które fakty uznał za udowodnione i za pomocą jakich dowodów.

Nie wskazał jednak żadnych zarzutów co do meritum decyzji.

Mimo że zarzuty były zasadne, bo ZUS bardzo pobieżnie zbadał sprawę, a uzasadnienie było lakoniczne, to jednak w toku postępowania sądowego zostało potwierdzone, iż rozstrzygnięcie było prawidłowe. Sąd nie badał nawet naruszeń wskazanych przepisów i oddalił odwołanie.

BŁĄD 4. MYLNE INFORMACJE

Zarówno płatnicy, jak i ubezpieczeni, którzy odwołują się od decyzji, nierzadko jako podstawę do uwzględnienia odwołania wskazują to, że zostali wprowadzeni w błąd i przez to postąpili tak, a nie inaczej. A z kolei to zachowanie spowodowało wydanie niekorzystnej dla nich decyzji. Tymczasem wszelkie działania płatnika i w odpowiednim zakresie także ubezpieczonego obciążają tylko ich. To, z jakich źródeł uzyskali informacje o obowiązującym prawie lub istniejącym stanie faktycznym, nie ma znaczenia. Taki zarzut nie spowoduje, że odwołujący nie poniesie negatywnych skutków swojego działania.

Do najczęstszych przypadków należy powoływanie się na błędne informacje pozyskane od pracowników ZUS i biur rachunkowych. Przepisy ubezpieczeniowe są na tyle skomplikowane, że wielu ubezpieczonych i płatników zgłasza się po informację do placówek ZUS lub dzwoni na infolinię. Warto jednak pamiętać, że zastosowanie się do tam uzyskanych informacji w razie ich nieprawidłowości obciąży skutkami płatnika lub ubezpieczonego. Na pierwszy rzut oka takie stwierdzenie wywołuje oburzenie - jak ZUS może karać za zastosowanie się do rozwiązania wskazanego przez jego własnych pracowników? Trzeba na to spojrzeć jednak w szerszej perspektywie - nawet jeśli pracownik ZUS wprowadził pytającego w błąd, to przecież nie wiadomo, czy został mu przedstawiony pełny i zgodny z prawdą stan faktyczny sprawy, a przy przepisach ubezpieczeniowych ważna jest każda okoliczność. Poza tym poziom skomplikowania pytań może się różnić - od najprostszych po na tyle zagmatwane, że tylko osoba z pogłębioną wiedzą prawniczą mogłaby prawidłowo odpowiedzieć. A zapewnienie takiej liczby prawników byłoby niemożliwe. Przyjęcie też takiego założenia musiałoby prowadzić do tego, że udzielanie wszelkich porad musiałoby być albo rejestrowane, albo sprowadziłoby się tylko do korespondencji pisemnej. Co prowadzi nas do już istniejącego rozwiązania.

Wyrok Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II UK 336/09

Postępowanie sądowe, w tym w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych, skupia się na wadach wynikających z naruszenia prawa materialnego, a kwestia wad decyzji administracyjnych spowodowanych naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego pozostaje w zasadzie poza przedmiotem tego postępowania.

Naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Ważne

Tylko wystąpienie o interpretację chroni przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami podjętych za radą ZUS działań. Informacje uzyskane na infolinii lub w sali obsługi klienta nie mają takiego statusu.

Otóż aby mieć pewność, że nie poniesiemy negatywnych konsekwencji porady, należy złożyć wniosek do ZUS o wydanie interpretacji w trybie określonym w art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. ZUS wydaje ją w formie decyzji, w której stwierdza, czy rozwiązanie zaproponowane przez wnioskodawcę jest prawidłowe. Jeśli nie jest, wskaże właściwy tryb postępowania. Problem polega jednak na tym, że z takim wnioskiem może się zwrócić tylko przedsiębiorca. Nie mogą więc wystąpić o wydanie interpretacji ubezpieczeni i płatnicy niebędący przedsiębiorcami. Im w razie wątpliwości pozostaje zasięgnąć porady prawnika.

PRZYKŁAD 3

Pomyłka ZUS bez znaczenia

Pan Eugeniusz tuż przed osiągnięciem wieku emerytalnego zarabiał dość dobrze i zastanawiał się, czy przejść na emeryturę. Udał się do placówki ZUS i zapytał o zasady przyznawania emerytury. Uzyskał tam informację albo tylko tak ją zrozumiał, że niezależnie od tego, kiedy wystąpi o emeryturę, zostanie mu przyznana od miesiąca, w którym osiągnie wiek emerytalny, i zostanie mu wypłacone wyrównanie. Po roku od osiągnięcia wieku uprawniającego do przejścia na emeryturę złożył wniosek. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ustawa emerytalna) świadczenia wypłaca się, poczynając od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. ZUS przyznał więc panu Eugeniuszowi emeryturę bez wyrównania.

Pan Eugeniusz złożył odwołanie od tej decyzji, żądając wypłaty emerytury wstecznie od miesiąca, w którym ukończył wiek emerytalny. Argumentował, że został wprowadzony w błąd przez pracownicę ZUS i gdyby nie informacja od niej uzyskana, na pewno złożyłby wniosek o emeryturę dużo wcześniej.

Sąd oddalił odwołanie, bo okoliczność, na którą powołał się odwołujący, nie ma znaczenia w kontekście art. 129 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Podobna sytuacja będzie miała miejsce, gdy płatnik będzie próbował zrzucać odpowiedzialność za niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów na biuro rachunkowe, które płatnika rozlicza. W stosunkach ubezpieczeniowych istnieje relacja ZUS - płatnik. Nie ma więc znaczenia to, że płatnik powierzył część swoich obowiązków podmiotowi trzeciemu.

Wprowadzenie w błąd przez osobę trzecią będzie mogło wyjątkowo mieć znaczenie tylko przy bardzo wąskim zakresie spraw. Do takich można zaliczyć np. opłacenie przez przedsiębiorcę składki za siebie po terminie, co skutkuje dla niego automatycznym wyłączeniem z ubezpieczenia chorobowego. W pewnych, nieokreślonych ustawą okolicznościach ZUS może jednak wyrazić zgodę na opłacenie składki po terminie. Chodzi tu o sytuację, gdy składka wpłynęła po terminie lub w niepełnej wysokości, ale została uzupełniona po terminie, a mimo to ZUS traktuje przedsiębiorcę, jakby nie został wyłączony z ubezpieczenia chorobowego. Gdy ZUS nie wyrazi na to zgody, może to zrobić sąd.

PRZYKŁAD 4

Zwłoka księgowej może pozbawić zasiłku

Pani Emilia prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Wszelkie rozliczenia z ZUS i urzędem skarbowym przeprowadza za nią biuro rachunkowe, z którym ma podpisaną umowę. Pani Emilia chorowała na przełomie grudnia 2016 r. i stycznia 2017 r., w związku z czym składki należne za te miesiące uległy pomniejszeniu. Pracownik biura dokonał jednak błędnych obliczeń i w terminie zapłacił tylko część składki za styczeń. Gdy zorientował się, że popełnił błąd, i dopłacił różnicę, termin już upłynął.

Pani Emilia ponownie zachorowała pod koniec lutego 2017 r. ZUS odmówił jej zasiłku, uzasadniając, że od stycznia nie podlega ubezpieczeniu chorobowemu - została z niego automatycznie wyłączona, gdy w terminie nie wpłynęła pełna składka. Pani Emilia złożyła odwołanie, wskazując na błąd biura rachunkowego i wnosząc o wyrażenie zgody na zapłatę składki po terminie. ZUS odmówił i nie uwzględnił odwołania, ale sąd wziął pod uwagę całokształt okoliczności zapłaty składki po terminie i uznał, że nie nastąpiło wyłączenie z ubezpieczenia chorobowego. Przyznał więc prawo do zasiłku.

BŁĄD 5. TRUDNA SYTUACJA MATERIALNA I ZDROWOTNA

Przesłanki do nabywania świadczeń z ubezpieczenia społecznego określono precyzyjnie w przepisach ubezpieczeniowych. Tylko w niektórych przypadkach znaczenie będzie miała sytuacja zdrowotna (renta z tytułu niezdolności do pracy). Przy przyznawaniu np. emerytury nie będzie miało znaczenia, jaki stan zdrowia ma wnioskodawca. Jeśli nie spełni warunków do nabycia świadczenia, po prostu go nie otrzyma. Podobnie będzie, gdy ZUS nałoży na kogoś obowiązek, który nie jest związany ze stanem zdrowia. Analogicznie podstawą do zmiany decyzji przez ZUS nie może być sytuacja materialna lub rodzinna.

PRZYKŁAD 5

Świadczenie i tak do zwrotu

Pani Iwona przebywała na zwolnieniu lekarskim przez cały miesiąc. W tym czasie wykonywała jednak drobne zlecenia na rzecz innej firmy. ZUS dowiedział się o tym znacznie później i po kilku miesiącach wydał decyzję nakazującą pani Iwonie zwrot zasiłku za ten okres.

Pani Iwona nie mogła zakwestionować wykonywania pracy zarobkowej, więc argumentowała, że jej stan zdrowia bardzo się pogorszył, do tego wychowuje samotnie dwoje dzieci i z tego powodu ZUS powinien odstąpić od żądania zwrotu zasiłku.

Ani ZUS, ani później sąd nie uwzględnili odwołania, bo stan zdrowia i sytuacja rodzinna nie mają znaczenia dla oceny obowiązku zwrotu zasiłku.

Powoływanie tego typu okoliczności nie może więc wpłynąć na zmianę decyzji, ZUS i sąd nie mogą wziąć ich pod uwagę. W sprawach z ubezpieczenia społecznego nie mają bowiem zastosowania zasady współżycia społecznego, co zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie.

Trudna sytuacja życiowa może mieć jednak wpływ na przyznanie świadczeń określonych w ustawie emerytalnej w wysokości wyższej niż ustawowa w drodze wyjątku przez prezesa Rady Ministrów (art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej). Prezes ZUS może natomiast przyznać w drodze wyjątku prawo do renty lub emerytury tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania (art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej). Choć nie wynika to z przepisów, to o takie świadczenie trzeba złożyć oddzielny wniosek. Jednak to, że adresat decyzji powoła tego typu okoliczności w odwołaniu od zwykłej decyzji, nie spowoduje, że premier lub prezes ZUS przyzna świadczenie, którego wcześniej ZUS mu odmówił.

Wyrok Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I UK 294/07

Do złagodzenia rygorów prawa ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ani art. 5 k.c., ani art. 8 k.p. Przepisy te (....) mają charakter przepisów prawa publicznego. Rygoryzm prawa publicznego nie może być łagodzony konstrukcją nadużycia prawa podmiotowego przewidzianą w art. 5 k.c. lub w art. 8 k.p. Zarzut ten (nadużycia prawa podmiotowego albo czynienia ze swego prawa podmiotowego użytku niezgodnego z zasadami współżycia społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa) w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych musiałby być odniesiony do czynności organu rentowego, który - wydając decyzję - nie korzysta ze swoich praw podmiotowych (regulowanych prawem prywatnym - kodeksem cywilnym lub kodeksem pracy), lecz realizuje ustawowe kompetencje organu władzy publicznej.

Ważne

Szczególnie trudna sytuacja życiowa będzie miała znaczenie tylko przy przyznawaniu świadczeń w trybie szczególnym przez prezesa ZUS i prezesa Rady Ministrów.

Sytuacja życiowa może mieć również wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o umorzenie zaległych składek. To postępowanie prowadzone jest jednak w odrębnym trybie, gdyż od takiej decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do prezesa ZUS, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

BŁĄD 6. WYDANIE DECYZJI NA PODSTAWIE INNEGO NIEPRAWOMOCNEGO ORZECZENIA

W przypadkach gdy ZUS stwierdza, że dana osoba nie podlega ubezpieczeniom, i jednocześnie odmawia świadczeń z ubezpieczenia chorobowego lub wypadkowego, wydaje dwie decyzje. W sprawie ubezpieczonego wydawane są dwa rozstrzygnięcia, od których przysługują dwa odrębne odwołania, na dodatek do różnych sądów. Sprawy o podleganie ubezpieczeniom należą do właściwości sądów okręgowych, z kolei prawo do zasiłków rozstrzygane jest przez sądy rejonowe. W praktyce decyzja stwierdzająca niepodleganie wydawana jest nieco wcześniej niż decyzja odmawiająca zasiłku. ZUS nie czeka jednak, aby pierwsza decyzja się uprawomocniła, tylko w krótkim czasie wydaje drugie rozstrzygnięcie. Odwołujący zarzucają więc ZUS, że wydał decyzję odmawiającą świadczeń na podstawie decyzji nieprawomocnej. Zarzut ten, mimo że w swej istocie zgodny z prawdą, nie spowoduje jednak, iż decyzja o odmowie zasiłku zostanie automatycznie zmieniona przez sąd. Wszystko dlatego, że mimo iż zainteresowani otrzymują dwie decyzje wydane prze dwa różne wydziały, to jest to wciąż rozstrzygnięcie tego samego organu - ZUS. Jest on, co wynika z art. 110 k.p.a., związany własną decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Skoro więc stwierdził, że dana osoba nie podlega ubezpieczeniom, to musiał wydać decyzję odmawiającą świadczeń. Jeśli wpłynął kompletny wniosek o wypłatę, np. zasiłku chorobowego, to ZUS ma obowiązek w ciągu 30 dni wypłacić świadczenie lub wydać decyzję odmowną. Nie może w tym wypadku zawiesić postępowania do czasu uprawomocnienia się decyzji o stwierdzeniu niepodlegania ubezpieczeniu, gdyż nie ma ku temu przesłanek. Przychodzi tu co prawda na myśl art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., ten jednak stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tymczasem w tym przypadku nie mamy do czynienia z dwoma organami, ale wciąż z tym samym.

W tego typu sprawach odwołujący popełniają jeszcze jeden błąd polegający na przedstawianiu w odwołaniu od decyzji odmawiającej świadczeń zarzutów dotyczących decyzji pierwotnej - stwierdzającej niepodleganie ubezpieczeniom. Jest to zupełnie zbędne, ponieważ sąd rejonowy nie może i tak ich rozpatrywać. Przede wszystkim sprawa o podleganie ubezpieczeniom toczy się już przed innym sądem, a sąd rejonowy nie jest właściwy rzeczowo do tego typu spraw. W praktyce więc wyrok sądu rejonowego jest uzależniony od wyroku sądu okręgowego. Sąd rejonowy w większości przypadków zawiesza więc postępowanie i czeka na uprawomocnienie się wyroku w sprawie decyzji o niepodleganiu ubezpieczeniom. Może być inaczej, gdy ZUS odmówił zasiłku także z innych powodów.

Ważne

ZUS nie może zawiesić postępowania w sprawie wydania decyzji tylko na tej podstawie, że jego wynik uzależniony jest od innego nieprawomocnego rozstrzygnięcia, także wydawanego przez ZUS. Nie pozwalają na to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

PRZYKŁAD 6

Dwie decyzje, dwa sądy

Pani Sylwia w trakcie ciąży została zatrudniona przez swojego znajomego, aby uzyskać wysoki zasiłek macierzyński. Podjęła pracę i wykonywała swoje obowiązki przez dwa miesiące, po czym przedstawiała zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy. ZUS po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał decyzję stwierdzającą, że pani Sylwia nie podlega ubezpieczeniom społecznym, a umowa o pracę była pozorna, więc nieważna. Następnie wydał kolejną decyzję, którą odmówił prawa do zasiłku chorobowego.

Pani Sylwia zaskarżyła decyzję stwierdzającą niepodleganie ubezpieczeniom, wskazując, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powody zawarcia stosunku pracy nie mają znaczenia. Jeśli tylko praca była wykonywana, nie można zarzucać umowie o pracę pozorności. Pani Sylwia nie musi w zasadzie przedstawiać żadnych zarzutów w odwołaniu od decyzji odmawiającej zasiłku, powinna tylko zaznaczyć, że odwołała się od decyzji o niepodleganiu ubezpieczeniom.

Bardzo możliwe, że gdy sąd okręgowy zmieni decyzję, co najprawdopodobniej się stanie, bo pani Sylwia przedstawiła dowody na rzeczywiste wykonywanie pracy, ZUS sam zmieni także decyzję zasiłkową. Sąd rejonowy w takim przypadku postępowanie umorzy bez wydawania wyroku.

BŁĄD 7. NARUSZENIE ZASAD ORDYNACJI PRZY PRZENIESIENIU ODPOWIEDZIALNOŚCI ZA SKŁADKI

Artykuł 31 ustawy systemowej odsyła do posiłkowego stosowania przepisów ordynacji podatkowej do należności z tytułu składek. To na podstawie przepisów tej ustawy ZUS obciąża odpowiedzialnością za zaległości składkowe spadkobierców dłużnika i członków zarządu wspólnika. Tu czai się pułapka, w jaką często łapią się odwołujący, którzy nie czytają uważnie wspomnianego art. 31 ustawy systemowej. Wskazuje on, które dokładnie przepisy ordynacji są stosowane w postępowaniu o przeniesienie odpowiedzialności. Tymczasem niejednokrotnie w odwołaniach można znaleźć zarzuty dotyczące dowolnych przepisów ordynacji, także tych, do których art. 31 nie odsyła. Szczególnie dotyczy to przepisów określonych w dziale IV - Postępowania podatkowe. Z oczywistych powodów takie zarzuty nie będą mogły wpłynąć na zmianę zaskarżonej decyzji. ZUS stosuje bowiem co do zasady przepisy ustawy systemowej, a jedynie posiłkowo stosuje inne ustawy - w tym wypadku ordynacji.

BŁĄD 8. SKARGA NA BEZCZYNNOŚĆ ZAMIAST ODWOŁANIA

Zdarza się, że ubezpieczony lub płatnik złożył wniosek i bardzo długo czeka na wydanie decyzji. W takiej sytuacji część z nich składa skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność organu. WSA jednak nie może takiej skargi rozpoznać i skargę odrzuca. A przecież jak wynika z art. 83 ust. 3 ustawy systemowej, osoba znajdująca się w takiej sytuacji, gdy przez dwa miesiące od złożenia przez nią określonego wniosku ZUS nie wyda decyzji (nie - doręczy), powinna złożyć odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych. W tym przypadku odwołania nie składa się od konkretnej decyzji (bo jej nie ma), ale od niewydania decyzji. Sąd po jego rozpatrzeniu może odwołanie oddalić lub uwzględnić. Przy czym w ramach drugiego przypadku ma dwie możliwości:

- zobowiązać organ do wydania decyzji w określonym terminie, zawiadamiając o tym organ nadrzędny,

- orzec co do istoty sprawy.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy niewydanie decyzji przez organ rentowy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Ważne

Odrzucenie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na bezczynność ZUS nie stanowi przeszkody do złożenia odwołania od niewydania decyzji w trybie art. 83 ust. 3 ustawy systemowej.

Błędne złożenie skargi do sądu administracyjnego, a następnie jej odrzucenie, nie powoduje jednak, że nie można później prawidłowo złożyć odwołania do sądu ubezpieczeń społecznych. Powoduje to tylko niepotrzebne przedłużenie całej procedury. Podobnie skarga będzie przez WSA odrzucona, gdy ubezpieczony złoży ją już po wydaniu decyzji, gdy np. ubezpieczony (płatnik) będzie zarzucał ZUS, że zbyt długo wydawał decyzję. U podstaw takiego rozumienia przepisów stoi naczelna zasada, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozstrzygane są przez sąd powszechny, nie zaś sąd administracyjny.

PRZYKŁAD 8

Zgodnie z żądaniem skarżącego

Pan Jerzy złożył wniosek o przyznanie emerytury. Postępowanie przeciągało się i po trzech miesiącach pan Jerzy postanowił zainterweniować. Zgodnie z poradą znajomego prawnika złożył do ZUS pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność organu", jednak bez wskazania, do jakiego sądu je kieruje.

Pracownik ZUS skontaktował się w tej prawie z panem Jerzym, który wyraźnie zażądał przekazania sprawy do wojewódzkiego sądu administracyjnego. ZUS przekazał skargę zgodnie z żądaniem. WSA skargę odrzucił.

Pan Jerzy ma prawo złożyć odwołanie od niewydania decyzji do sądu ubezpieczeń społecznych, chyba że decyzja została już wydana. W takim wypadku odwołanie od niewydania decyzji, mimo że ZUS przekroczył terminy do załatwienia sprawy, będzie bezzasadne.

Rekompensatą za przedłużające się postępowanie, o ile zostało ono spowodowane przez opieszałość ZUS, są odsetki. ZUS, wypłacając świadczenie, będzie musiał doliczyć odsetki obliczane od dnia następującego po ostatnim dniu terminu, w którym organ rentowy powinien przyznać i wypłacić świadczenie.

Wyrok Sądu Najwyższego z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II UK 268/14

1. Wynikająca z art. 477⁹ par. 3¹ k.p.c. niedopuszczalność odwołania zachodzi tylko wtedy, gdy jest ono oparte wyłącznie na zarzutach dotyczących orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, które nie zostały zweryfikowane przez komisję lekarską ZUS.

2. W sytuacji gdy wnioskodawca w odwołaniu od decyzji ZUS kwestionuje prawidłowość obliczenia wymaganych okresów składkowych w powiązaniu z datą ustalonej przez lekarza orzecznika ZUS niezdolności do pracy, sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać odwołanie na rozprawie.

BŁĄD 9. ZASKARŻENIE DECYZJI NIEISTNIEJĄCEJ

Kolejną grupą odwołań obarczonych błędem są odwołania składane od decyzji nieistniejących. Niektóre sprawy nie są rozstrzygane przez ZUS decyzją, bo tego nie wymagają, a zainteresowany jest informowany o wszystkim jedynie pismem. Czasem zdarza się też, że odwołujący składa odwołanie od decyzji, która już została wyeliminowana z obrotu prawnego, co też czyni ją nieistniejącą. ZUS nie ma możliwości odrzucenia takiego odwołania, nawet gdy sprawa nie budzi żadnych wątpliwości. Jeśli odwołujący żąda przekazania swojego pisma do sądu, to ZUS ma obowiązek się do niego odnieść i przekazać je do sądu. Sąd w takich przypadkach odwołanie odrzuca.

PRZYKŁAD 9

Uchylona, więc nie ma jej w obrocie

Pan Ryszard złożył wniosek o przeliczenie emerytury, dołączając nowe dokumenty o zatrudnieniu, które odnalazł w archiwum. ZUS uznał je jednak tylko częściowo (miały braki formalne) i przeliczył emeryturę, tylko nieznacznie ją podwyższając. Po wydaniu decyzji pracownik ZUS zorientował się, że popełnił błąd i emerytura powinna być nieco wyższa. Uchylono więc pierwszą decyzję, wydając nową z poprawnymi obliczeniami.

Pan Ryszard chciał, żeby uwzględniono całość dokumentacji, odwołał się więc od pierwszej decyzji, nie zwracając uwagi, że została ona uchylona. ZUS w odpowiedzi na odwołanie złożył wniosek o odrzucenie odwołania, motywując to tym, że zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie odniósł się natomiast do meritum.

Sąd teoretycznie powinien odwołanie odrzucić. Jednak mając na uwadze, że pan Ryszard występował bez profesjonalnego pełnomocnika, wyjaśnił odwołującemu na rozprawie stan sprawy. Pan Ryszard sprecyzował, że składa odwołanie od drugiej decyzji. Sąd zobowiązał więc ZUS do zajęcia stanowiska w sprawie i merytorycznego odniesienia się do zarzutów.

BŁĄD 10. ODWOŁANIE DO SĄDU ZAMIAST SPRZECIWU DO KOMISJI

Postępowanie w sprawach świadczeń, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, jest wieloetapowe. Przede wszystkim wnioskodawca musi się poddać badaniu przeprowadzanemu przez lekarza orzecznika ZUS, który okoliczności takie jak np. data powstania niezdolności do pracy i rokowanie stwierdza w orzeczeniu. Od tego orzeczenia przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS. Musi on zostać złożony w ciągu 14 dni od doręczenia orzeczenia. Komisja lekarska ponownie przeprowadza badanie i wydaje kolejne orzeczenie, które z kolei dopiero teraz może stać się podstawą do wydania decyzji w sprawie świadczenia przez ZUS. Na tym etapie postępowania badane będą pozostałe przesłanki przyznania świadczenia, takie jak staż ubezpieczeniowy. ZUS będzie miał prawo wydać decyzję także wtedy, gdy wnioskodawca nie wniesie sprzeciwu do komisji lekarskiej.

Jednak część wnioskodawców nie składa sprzeciwu od orzeczenia lekarza, bo są przekonani, że i tak nic nie wskórają - wszyscy słyszeli, jak trudno jest uzyskać rentę z tytułu niezdolności do pracy. Czekają na decyzję ZUS i dopiero ją zaskarżają do sądu. Takie działanie jest dla nich bardzo niekorzystne, bo będzie skutkować odrzuceniem odwołania, a więc sąd nie rozpatrzy go merytorycznie, na co pozwala mu art. 477⁹ par. 3¹ k.p.c. Sąd postąpi tak wtedy, gdy odwołujący nie wniósł sprzeciwu, ale swoje odwołanie oparł jedynie na zarzutach dotyczących orzeczenia lekarskiego. Odrzucenie odwołania spowoduje, że decyzja staje się prawomocna.

Warto jednak przypomnieć, że jeśli ZUS wydał co prawda decyzję na podstawie tylko orzeczenia lekarza orzecznika, ale dlatego, że sprzeciw wpłynął po terminie. Jeśli zostanie wykazane, że przekroczenie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od odwołującego, istnieje duża szansa, iż sąd decyzję (wyjątkowo!) uchyli i przekaże sprzeciw do rozpatrzenia ZUS. Od wydanej przez ZUS późniejszej decyzji będzie przysługiwało odwołanie na normalnych zasadach.

Anna Kwiatkowska

ekspert od ubezpieczeń społecznych

Podstawa prawna

Art. 14 ust. 2 pkt 2, art. 31, art. 83 i art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.).

Art. 14, art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.).

Art. 477⁹, 447¹⁰, 477¹⁴ i art. 477^14a ustawy z 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm.).

Art. 97 par. 1 i art. 116 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.).

Art. 10 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.).

Art. 6-7, art. 9, art. 77 i art. 107 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.).

Art. 145 i art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).