Czy obecne procedury planistyczne mogą wpłynąć na poprawę ładu przestrzennego

ekspert prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego

@RY1@i02/2010/155/i02.2010.155.092.0005.001.jpg@RY2@

Fot. Wojciech Górski

prof. Hubert Izdebski, ekspert prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel z wyłączeniem innych osób ma wprawdzie prawo do korzystania z nieruchomości, ale sposób korzystania winien być zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i może się odbywać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a plan miejscowy nie rozstrzyga o prawach do gruntu, lecz wyłącznie, wespół z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania własności (IV SA 202/01). Tym samym trafnie połączono planowanie przestrzenne z koniecznym ograniczaniem praw właścicieli - na rzecz dobra wspólnego, w interesie publicznym, w celu zaprowadzenia i utrzymania ładu przestrzennego.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznaje ład przestrzenny za jedną z podstawowych chronionych przez nią wartości i definiuje go jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie trzeba dowodzić, że ładu przestrzennego u nas nie ma. Jest powiększający się bezład przestrzenny, chaos, przypadkowość daleka od jakiegokolwiek uporządkowania i wymagań kompozycyjno-estetycznych.

Jakie są powody bezładu? Wciąż panuje dość powszechne przekonanie, że jest on skutkiem braku planów miejscowych, a zatem zaniechań gmin. Można mówić o micie planu, ale też trzeba mówić o micie własności. Ten ostatni mit wydaje się podstawowym źródłem tworzenia i funkcjonowania złego prawa, bo powodem bezładu nie jest zła praktyka, lecz złe prawo. To, że prawo jest złe, dostrzeżono już dość dawno, upraszczając procedury planistyczne, a w Ministerstwie Infrastruktury przygotowuje się obszerniejszą nowelizację, w ramach której zauważa się wreszcie, że istnieją różne kategorie gruntów i nie dla wszystkich potrzebne są plany miejscowe, jak również stara się zmodyfikować, także przez zmianę nazwy, niesystemową instytucję decyzji o warunkach zabudowy jako surogatu planu.

Oczywiście, potrzebne jest - ale przy zapewnieniu realnego, a nie formalnego, udziału społecznego - uproszczenie procedur, jak też różne podejście do różnych gruntów. To jednak nie wystarczy. Trzeba bowiem pamiętać o dwóch sprawach: mamy coraz więcej specustaw dotyczących określonych przedmiotów planowania a także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepisy proceduralne, a przepisy prawa materialnego są rozrzucone po wielu ustawach.

Potrzebne jest systemowe uporządkowanie całości przepisów proceduralnych i materialnoprawnych - przy powiązaniu, czego obecnie nie ma, planowania przestrzennego z wieloletnim planowaniem finansowym gmin w sferze infrastruktury. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - jedyny dokument planistyczny obejmujący całość jej obszaru - powinno się stać planem kierunkowym, inwentaryzującym wszystkie plany (także specplany) i bezpośrednie skutki ustaw, także pod kątem zakazu zabudowy, oraz wiążącym wszystkie organy publiczne. Warunki zabudowy powinny być zastąpione przez plany obejmujące niewielki obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji. Przede wszystkim trzeba zerwać z mitem, że z istoty prawa własności wynika, chyba że z ustawy lub planu miejscowego wynika inaczej, prawo do dowolnej zabudowy gruntu. Tak jak np. w Niemczech i w Anglii obowiązywać powinna zasada odwrotna: przestrzeń jest sprawą publiczną. Władza ma prawo i obowiązek takiego urządzenia przestrzeni, by zostały uwzględnione wszystkie względy interesu publicznego. Nie ma naturalnego prawa właściciela gruntu do zabudowy, a w interesie publicznym buduje się tam, gdzie prawo wyraźnie na to zezwala. Ochroną prawa własności powinno być objęte zagospodarowanie istniejące, a nie potencjalne.

łm