Kiedy urzędnik zapłaci za błąd

Podstawową kwestią związaną ze stosowaniem przepisów ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa jest to, że zamieszczona tam definicja funkcjonariusza publicznego nie jest tożsama z tą, którą podaje art. 115 par. 3 kodeksu karnego. Kodeks karny zawiera enumeratywne wyliczenie grup zawodowych i przedstawicieli profesji, którzy są uważani za funkcjonariuszy publicznych. Wśród nich znajdują się prezydent RP, posłowie, senatorowie. W dalszej kolejności wymieniani są pracownicy administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego (z wyjątkiem osób pełniących funkcje wyłącznie usługowe), wydający decyzje pracownicy organu kontroli państwowej i wiele innych osób. Ustawa o odpowiedzialności majątkowej nie posługuje się pojęciem zaczerpniętym z prawa karnego i wprowadza własną definicję funkcjonariusza publicznego. Jest nim każda osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej. Jest to także osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, która jednocześnie bierze udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. W związku z powyższym w polskim systemie prawa istnieją dwie definicje funkcjonariusza publicznego, które opisują go odmiennie. Niezależnie od tego policjanci nie podlegają ustawie z 20 stycznia 2011 r., ale odrębnym uregulowaniom przewidzianym w ustawie z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majatkowej funkcjonariuszy policji, Straży Granicznej, Służby Celnej (...); Dz.U. z 1999 r. nr 53, poz. 548, z późn. zm.

Art. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność majątkową tylko w razie łącznego spełnienia trzech przesłanek. W pierwszej kolejności na mocy prawomocnego orzeczenia sądu lub na mocy ugody musi dojść do wypłacenia odszkodowania przez podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie takie rażące naruszenie prawa musi zostać spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego. Po trzecie, rażące naruszenie prawa musi zostać stwierdzone we wskazanej w ustawie procedurze.

Podstawowym warunkiem, który umożliwia uruchomienie procedury regresowej względem urzędnika jest więc zakończenie sprawy o odszkodowanie na rzecz poszkodowanego przez bezprawną decyzję urzędniczą obywatela. Musi dojść tutaj do wydania przez sąd orzeczenia, które ma walor prawomocności. Taka sytuacja ma miejsce, jeżeli od orzeczenia zasądzającego odszkodowanie nie przysługuje apelacja. W dalszej kolejności o wystąpieniu z powództwem regresowym decyduje prokurator.

Art. 5 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prokurator potwierdzi, że doszło do wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, takie kwalifikowane naruszenie zostało potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną oraz jednocześnie zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem urzędnika, to może wytoczyć przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu powództwo o zwrot odszkodowania. Powództwo o roszczenie zwrotne może nastąpić więc pod warunkiem, że prokurator wykaże istnienie winy funkcjonariusza publicznego i związku przyczynowego pomiędzy jego zachowaniem i rażącym naruszeniem prawa.

Przed skierowaniem takich roszczeń na drogę sądową urzędnik musi wezwać jednak pisemnie funkcjonariusza do dobrowolnego spełnienia świadczenia w określonym terminie, nie krótszym jednak niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W trakcie postępowania wyjaśniającego i przesłuchań funkcjonariusza publicznego, prokurator jest w stanie zbadać możliwości majątkowe i zarobkowe zobowiązanego i dostosować do niego termin, w którym jest on w stanie realnie zwrócić pieniądze z tytułu wypłaconego odszkodowania. Bezskuteczny upływ terminu na zwrot odszkodowania obliguje prokuratora do wytoczenia powództwa na rzecz podmiotu odpowiedzialnego. Oznacza to, że raz ustalony termin nie może ulegać dalszym przesunięciom zarówno z urzędu, jak i na wniosek zobowiązanego do zapłaty urzędnika.

Art. 7 ust. 4 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Szef urzędu gminy powinien podjąć szczególne kroki, zwłaszcza w przypadku wypłaty odszkodowania za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia tego w prawomocnym wyroku sądowym czy ostatecznej decyzji administracyjnej. Musi on w takich przypadkach zainicjować postępowanie wyjaśniające. Odbywa się to poprzez złożenie wniosku o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego do prokuratora okręgowego właściwego ze względu na siedzibę podmiotu odpowiedzialnego. Kierownik musi to zrobić w terminie 14 dni, który biegnie od dnia wypłaty odszkodowania. Jest to termin zawity, którego przekroczenie skutkuje możliwością pociągnięcia szefa danej jednostki do odpowiedzialności karnej.

Po wpłynięciu wniosku prokurator jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zmierza ono do ustalenia przesłanek uzasadniających wytoczenie na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o odszkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrządzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa.

Art. 7 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Oferty ubezpieczenia OC dla urzędników oferuje obecnie kilka towarzystw ubezpieczeniowych. Ich oferty różnią się zakresem odpowiedzialności, wysokością sum gwarancyjnych, a także wysokością miesięcznych składek. Te ostatnie są niejednokrotnie dużo wyższe w przypadku pracowników urzędów skarbowych i innych instytucji z sektora podatkowego niż w przypadku pracowników jednostek samorządu terytorialnego. Ubezpieczeniem od odpowiedzialności cywilnej objęte są standardowo działania lub zaniechania działań urzędników w związku z wykonywaniem władzy publicznej, których konsekwencją byłaby wypłata odszkodowania przez urząd administracji państwowej w związku z rażącym naruszeniem prawa. Większość ubezpieczeń obejmuje jedynie szkody wyrządzone nieumyślnie, nawet te, które powstały w wyniku rażącego niedbalstwa urzędnika. Nie obejmują one z kolei celowo wyrządzonych strat w mieniu.

Po wykupieniu polisy wszystkie decyzje wydawane przez urzędnika oraz ich skutki są objęte ochroną ubezpieczeniową. Oznacza to, że ubezpieczyciel przejmie zobowiązania majątkowe urzędnika w razie uruchomienia przez prokuratora procedury regresowej i orzeczenia obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego poszkodowanemu podmiotowi.

Art. 7 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Górny limit osobistej odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza publicznego w postaci dwunastokrotności wysokości jego wynagrodzenia za pracę lub uposażenia nie ma charakteru absolutnego. Jeżeli urzędnik dopuścił się działania lub zaniechania z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej z winy umyślnej, odpowiada on do wysokości odszkodowania wypłaconego przez podmiot odpowiedzialny. Oznacza to, że jeżeli urzędnikowi zostanie udowodnione umyślne zachowanie, to przy roszczeniu regresowym nie jest brana pod uwagę wysokość jego wynagrodzenia. Zwrot, którego będzie on musiał dokonać, będzie więc mógł być wyższy lub niższy niż jego roczna pensja.

Na gruncie prawa cywilnego działanie lub zaniechanie z winy umyślnej jest równoznaczne z w pełni świadomym zachowaniem funkcjonariusza publicznego. Wydając bezprawną decyzję albo zaniedbując prowadzone postępowanie administracyjne, może on działać z zamiarem bezpośrednim, a więc zdawać sobie od razu sprawę ze skutków, do których doprowadzi jego postępowanie, i jednocześnie chcieć ich nastąpienia. Może też działać lub dopuścić się zaniechania z zamiarem ewentualnym. Wtedy głównym celem urzędnika nie jest spowodowanie określonego skutku w postaci szkody materialnej. Zdaje on sobie jednak sprawę z realnej możliwości wystąpienia szkody w konsekwencji swojego bezprawnego działania i na to się godzi.

Art. 9 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173).

Adam Makosz

adam.makosz@infor.pl