Decyzję można wydać nawet ustnie, ale nie zawsze

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada pisemności. Odstępstwo od niej może, występować jedynie w wyjątkowych sytuacjach, a o tym czy sprawę załatwić w formie ustnej, czy też pisemnej, nie decyduje wola urzędnika, lecz przepis, a konkretnie art. 14 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.). Znajduje on przy tym zastosowanie zarówno do decyzji administracyjnych (art. 109 par. 2 k.p.a.), jak i postanowień (art. 125 par. 2 k.p.a.).

Dwa warunki łącznie

Kodeks postępowania administracyjnego możliwość załatwienia sprawy w formie ustnej dopuszcza, jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki:

1. przemawia za tym interes strony,

2. przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie.

Z powyższych przesłanek więcej wątpliwości budzi pierwsza z nich. Doczekała się ona przez to w miarę znacznego orzecznictwa sądów, które warto przytoczyć w tym miejscu. W szczególności podkreślenia wymaga, że stwierdzenie istnienia interesu strony nie należy wyłącznie do organu wydającego decyzję. Nie wystarczy więc jego przekonanie, że wydana decyzja bez wątpienia będzie zgodna z interesem strony. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 września 1981 r. (II SA 345/81): "organ zatem może zastosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego." Potrzeba jest więc w tym zakresie wyraźna zgoda wyrażona przez stronę, strona bowiem decyduje o tym co leży w jej interesie. Tym samym niewątpliwie organ nie będzie miał prawa wydać decyzji w formie ustnej, jeżeli strona wnosiła o jej doręczenie na piśmie (patrz wyrok WSA z 6 lutego 2012 r., II SA/Wa 2096/11).

Druga z przesłanek jest prostsza do zinterpretowania. Wymaga bowiem jedynie oceny, czy przepis prawa nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji w formie ustnej. Nie chodzi więc o to, aby przepis literalnie taką możliwość eliminował, lecz jedynie, aby nie stał z nią w sprzeczności.

Co istotne niektóre przepisy nie tylko nie stoją na przeszkodzie wydaniu decyzji w formie ustnej, ale wręcz taką możliwość przewidują. Jako przykład wskazać można:

1. Art. 12 ust. 2 ustawy z 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51, poz. 297 z późn. zm.). Zgodnie z nim jeżeli przebieg zgromadzenia zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach lub gdy narusza przepisy niniejszej ustawy albo przepisy ustaw karnych, a przewodniczący, uprzedzony o konieczności rozwiązania zgromadzenia, wzbrania się to uczynić, przedstawiciel wójta wydaje decyzje ustną w sprawie rozwiązania zgromadzenia podlegającą natychmiastowemu wykonaniu (decyzję tę należy przy tym doręczyć organizatorowi na piśmie w terminie 72 godzin od jej podjęcia);

2. Art. 34 ust. 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012 r., poz. 404 z późn. zm.) wskazujący na możliwość wydawania decyzji w formie ustnej - w celu usunięcia uchybień ujawnionych w toku kontroli przeprowadzanej przez Państwową Inspekcję Pracy, jeżeli mogą być one usunięte podczas trwania kontroli lub niezwłocznie po jej zakończeniu;

3. art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. nr 62, poz. 558 z późn. zm.) uprawniający określone organy (m.in. wójta i starostę) do ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej w formie ustnych decyzji (powinny być one następnie niezwłocznie potwierdzane na piśmie).

Warto w tym miejscu wymienić przykłady decyzji, które według orzecznictwa sądowego nie powinny być ogłaszane ustnie. Należą do nich:

1. Zezwolenie na wycięcie drzew oraz wymierzenie opłaty za usuwanie drzew (wyrok NSA w Warszawie z 8 stycznia 1988 r., IV SA 705/87);

2. Decyzja o nadaniu stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego (wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2010 r., III SA/Gd 24/10);

3. Decyzja organu celnego o dopuszczeniu zgłoszonego towaru do obrotu na polskim obszarze celnym i o wymiarze należności celnych (wyrok SN z 23 sierpnia 1995 r., III ARN 26/95).

Co w protokole

Do wydania decyzji ustnej stosuje się odpowiednio, co oczywiste, przepisy dotyczące decyzji pisemnych (ta sama zasada odnosi się także do decyzji wydawanych w formie dokumentu elektronicznego). Tym samym jak orzekł w swoim wyroku z 9 maja 2007 r. (II OSK 712/06) NSA w Warszawie, "załatwienie sprawy w formie ustnej możliwe jest wyłącznie po uprzednim wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie" (zasada ta doznaje jednak ograniczenia w zakresie wskazanym w art. 10 par. 2 k.p.a.). Uznać tym samym należy także, że zastosowanie do niej znajduje odpowiednio także art. 107 k.p.a. określający elementy decyzji. O ile jednak oznaczenie w takiej decyzji: organu administracji publicznej, daty wydania, strony lub stron, a także uwzględnienie w niej podstawy prawnej, rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, nie wiąże się z większymi trudnościami, o tyle niemożliwym jest, aby zawrzeć w niej "podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji". Podpis ten powinien natomiast znaleźć się niewątpliwie w protokole lub podpisanej przez stronę adnotacji, które to powinny ponadto zawierać treść oraz istotne motywy ustnego załatwienia sprawy. Jak wskazuje przy tym art. 67 par. 1 k.p.a. (w zw. z par. 2 pkt 5), protokół powinien być zwięzły, zawierając jednocześnie (wymóg wskazany w art. 68 k.p.a.) informacje "kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby". Dodatkowo, jak stwierdził NSA w Warszawie w uchwale pięciu sędziów NSA z 13 października 1997 r. (FPK 13/97), protokół powinien ponadto odpowiadać wymaganiom art. 107 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji. Po sporządzeniu powinien on zostać odczytany, a następnie podpisany przez wszystkie osoby obecne, biorące udział w czynności urzędowej. Protokół stanowi niejako potwierdzenie wydania decyzji ustnej, a sama decyzja, co oczywiste, nie wymaga dodatkowego potwierdzenia w postaci wydania przez organ w późniejszym czasie także decyzji pisemnej. Możliwość taką, jak słusznie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12 września 2007 r. (II SA/Bd 255/07), uznać należy za niedopuszczalną.

Należy przy tym zwrócić uwagę na jeszcze jeden element. Wiele aktów prawnych poza k.p.a. reguluje kwestię sporządzania protokołów. Wskazać można w tym miejscu w szczególności na ustawę z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) regulującą kwestię sporządzania protokołu z kontroli działalności gospodarczej. Zważywszy na to, że protokół ten nie jest sporządzany w oparciu o przepisy regulujące tryb postępowania administracyjnego, skłaniać należałoby się ku twierdzeniu, iż zawarcie w nim elementów o których mowa w przepisach k.p.a., nie stanowiłoby wypełnienia obowiązków określonych w tymże kodeksie. Tym samym uznać należy, iż w omawianej sytuacji powinny zostać sporządzone dwa odrębne protokoły - jeden stanowiący protokół z kontroli, drugi zaś będący protokołem, którego sporządzenie nakazuje art. 14 par. 2 k.p.a.

Konsekwencje

Decyzja ustna kreuje dla strony dokładnie takie same uprawnienia i obowiązki jak decyzja pisemna. Tym samym także w odniesieniu do decyzji ustnej można np. stwierdzić jej nieważność (patrz wyrok NSA w Warszawie z 17 listopada 1997 r., I SA 286/97). Uwzględniać przy tym jednak należy oczywiście określone konsekwencje, z jakimi wiąże się ogłoszenie decyzji ustnej. Konsekwencje te polegać będą w szczególności na odmiennym obliczaniu terminów. Tym samym odwołanie od decyzji ustnej wnosi się w terminie czternastu dni od jej ogłoszenia (a nie doręczenia, patrz art. 129 par. 2 k.p.a.), a od postanowienia ustnego w terminie siedmiu dni od jego ogłoszenia (art. 141 par. 2 k.p.a.).

PRZYKŁAD

Ostrożnie z odpadami

W trakcie wizji lokalnej urzędnik gminny zauważył, że posiadacz odpadów składuje je w miejscu nieprzeznaczonym do tego i w sposób stanowiący zagrożenie dla zdrowia ludzkiego. W związku z tym, iż w ocenie urzędnika odpady stanowiły zagrożenie także dla ich posiadacza (a więc w konsekwencji, że za ich usunięciem przemawia interes strony), a jednocześnie nie dysponował on możliwościami technicznymi dla wydania na miejscu - w trybie art. 10 par. 2 k.p.a. decyzji w formie pisemnej, wydał on - pomimo sprzeciwu strony - z upoważnienia wójta decyzję ustną. W związku z rozbieżnością stanowisk organu i strony działanie takie należy jednak uznać za wadliwe.

PRZYKŁAD

Koncesja pisemnie

Udzielenie koncesji przez organ koncesyjny w świetle ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) wymaga nie tylko uzgodnienia (lub zaopiniowania) jej projektu przez szereg organów współdziałających, lecz także doręczenia jej kopii organom wskazanym w art. 40 cyt. ustawy. Procedura ta wyklucza jednoznacznie możliwość wydania decyzji ustnej.

Dr Jacek Murzydło

dgp@infor.pl