Czasami urząd może warunkowo zająć stanowisko

Przepisy prawa niejednokrotnie uzależniają możliwość wydania decyzji administracyjnej przez organ prowadzący postępowanie (zwane postępowaniem głównym) od zajęcia stanowiska przez inny organ. Stanowisko to wyrażane jest, jak stwierdził ustawodawca w art. 106 par. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez wyrażenie opinii lub zgody albo poprzez wyrażenie stanowiska w innej formie. W praktyce najczęściej mamy do czynienia z opinią lub uzgodnieniem, przy czym różnica pomiędzy nimi - zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny i orzecznictwa - polega na tym, iż uzgodnienie wiąże organ prowadzący postępowanie główne, opinia zaś nie jest dlań wiążąca (patrz m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 17 września 2010 r., IV SA/Wa 822/09; Lex nr 787220). Trzeba jednak przyznać, że wyrażane są także poglądy odmienne. Przykładowo, zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 18 listopada 2010 r. (II SA/Gd 513/10; Lex nr 752540), "wedle ogólnych zasad, stanowisko organu uzgadniającego (współdziałającego) jest formalną przesłanką wydania decyzji w postępowaniu głównym, nie ma natomiast charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję".

Dwie różne role

Co istotne, organy wykonawcze gmin w różnych postępowaniach administracyjnych występują zarówno jako organy współdziałające, tj. uzgadniające projekty decyzji, jak i jako organy występujące do innych organów o uzgodnienie, tj. jako organy prowadzące postępowanie główne. Przykładowo wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ współdziałający uzgadnia m.in. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji albo podziemne składowanie odpadów (art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. nr 163, poz. 981). Występuje natomiast o uzgodnienie m.in.:

● warunków realizacji przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; uzgodnienie następuje z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i z dyrektorem urzędu morskiego (art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.),

● decyzji o warunkach zabudowy; uzgodnienie następuje z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn.zm.), tj. m.in. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny.

Krótki termin

Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zajmuje je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, przy czym przepis prawa może przewidywać także inny termin. Przyznać jednak trzeba, że przepisów określających inny termin jest bardzo mało. Jako przykład można podać chociażby art. 88p ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), zgodnie z którym wojewoda powinien zająć stanowisko w sprawie uzgodnienia decyzji nakazującej zakładowi piętrzącemu wodę obniżenie piętrzenia wody lub opróżnienie zbiornika (wydawanej przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej) w ciągu 2 godzin od chwili przekazania wniosku o uzgodnienie tej decyzji.

Czy jest to dopuszczalne

Niejednokrotnie organy współdziałające wydają postanowienie opatrzone terminem "warunkowo" lub "pod warunkiem", wymieniając jednocześnie warunki, od których spełnienia uzależniają uzgodnienie otrzymanego projektu decyzji. [Przykład 1]

Działanie takie uzasadniane jest na różne sposoby. Poza przekonaniem o dopuszczalności takiej formy jest to spowodowane m.in.:

● chęcią przyspieszenia postępowania głównego,

● wskazaniem elementów, które organ współdziałający (mający odpowiednią wiedzę w danym temacie) uważa za niezbędne,

● opinią, że wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia byłoby działaniem zbyt drastycznym.

Pomimo że art. 106 k.p.a. wskazuje na obowiązek organu współdziałającego w zakresie zajęcia stanowiska bez określenia jego wymogów formalnych (te określa art. 124 k.p.a.), tym samym nie określając, czy może ono zostać zajęte warunkowo, zadać można pytanie o moc takiego postanowienia. Trzeba przy tym wspomnieć, że chociaż k.p.a. nie reguluje możliwości wydawania postanowień warunkowych, dopuszcza je jednocześnie - w art. 162 par. 1 pkt 2 - w odniesieniu do decyzji. O ile więc określa, iż niedopełnienie przez stronę warunku zastrzeżonego w decyzji skutkuje stwierdzeniem jej wygaśnięcia przez organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, o tyle nie określa czym, skutkuje nieuwzględnienie warunków wskazanych w postanowieniu przez organ prowadzący postępowanie główne w wydanej przez niego decyzji.

W przypadku uzgodnienia pod warunkiem zadać można więc pytanie o znaczenie takiego uzgodnienia: czy jest to uzgodnienie pozytywne z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (poprawek) przez organ prowadzący postępowanie główne czy też negatywne? W pierwszym przypadku należałoby bowiem założyć, iż wprowadzenie narzuconych przez organ współdziałający poprawek wykreowałoby nową treść decyzji. To zaś - jak można zakładać - oznaczałoby konieczność ponownego uzgodnienia projektu decyzji. Uzgodnienie warunkowe miałoby natomiast sens przy założeniu braku konieczności ponownego uzgadniania poprawionego projektu decyzji. Traciłoby go więc w szczególności w przypadku większej liczby organów współdziałających.

W drugim zaś przypadku (potraktowanie uzgodnienia warunkowego jako odmowy uzgodnienia) brak zasadności przyjęcia wskazanej formy należałoby oprzeć na tym, iż w postanowieniu negatywnym organ współdziałający także podałby przyczyny odmowy uzgodnienia.

Zdaniem WSA

Zasadność wydawania uzgodnień warunkowych neguje także niejednokrotnie orzecznictwo sądowe. Można przy tym przykładowo wskazać wyrok WSA w Kielcach z 27 października 2006 r. (II SA/Ke 256/06; Lex nr 931574), zgodnie z którym "uzgodnienie pod warunkiem jest niedopuszczalne jako niekonkretne i nieczytelne. Nie wiadomo bowiem, czy co do zasady organ pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy, czy też go nie uzgodnił. Uzgodnienie natomiast nie może być domniemane, choćby z uwagi na późniejsze konsekwencje związane z dalszym etapem procesu inwestycyjnego".

W innym wyroku - z 9 stycznia 2007 r. - WSA w Warszawie orzekł, iż "nie można uzgodnić danego projektu i jednocześnie określić innych warunków, czyli w istocie zanegować uzgodnienie". (IV SA/Wa 1814/06; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej strony przyznać trzeba, że zdarzają się także wyroki dopuszczające taką możliwość (np. wyrok WSA z 3 lutego 2011 r., IV SA/Wa 2051/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co mówią przepisy

Pomimo powyższych ustaleń podkreślić należy, że spotkać można przepisy wyraźnie dopuszczające wydanie przez organ współdziałający postanowienia warunkowego. Jako przykład można podać chociażby art. 24 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dopuszczający możliwość określenia warunków uzgodnienia przez organy współdziałające w zakresie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Musi być to jednak - co oczywiste - warunek określony w ramach właściwości rzeczowej organu współdziałającego. Musi być także możliwy do spełnienia. [Przykład 2]

Można w tym miejscu przywołać wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2011 r. (IV SA/Wa 143/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu". Co istotne, jak stwierdził WSA w wyroku z 17 grudnia 2008 r. (II SA/Sz 761/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w przypadku warunkowego uzgodnienia projektu planu organ wykonawczy gminy nie musi ponownie występować o uzgodnienie zmienionego projektu planu.

PRZYKŁAD 1

Pasy ochronne dla drogi publicznej

Organ koncesyjny zwrócił się do wójta gminy X o uzgodnienie projektu decyzji na wydobywanie kopaliny ze złoża Y. Wójt wydał postanowienie, w którym wskazał, iż uzgadnia projekt. Jednocześnie przy tym zastrzegł, iż uzgodnienie to uzależnia od zamieszczenia przez organ koncesyjny w decyzji określonych elementów. Chodziło o warunek określenia w decyzji koncesyjnej pasów ochronnych dla drogi publicznej. Oznacza to, że wójt zgodzi się na uzgodnienie, jeżeli w decyzji koncesyjnej znajdzie się wskazane przez niego postanowienie.

PRZYKŁAD 2

Projekt planu miejscowego

Wójt gminy X zwrócił się do organów wskazanych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu planu miejscowego. Jeden z organów uzgadniających - wojewódzki konserwator zabytków - uzgodnił plan pod warunkiem wyznaczenia przez właściwego miejscowo starostę obszaru Natura 2000. Wystąpił tym samym warunek, którego spełnienie nie jest możliwe, gdyż starosta nie jest właściwy w zakresie wyznaczania obszaru Natura 2000. Co więcej, warunek został określony z naruszeniem właściwości rzeczowej organu uzgadniającego.

@RY1@i02/2012/032/i02.2012.032.088000700.802.jpg@RY2@

dr Jacek Murzydło, specjalista do spraw prawnych w administracji publicznej

dr Jacek Murzydło

specjalista do spraw prawnych w administracji publicznej

Podstawa prawna

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).