Konsultacje społeczne trzeba traktować poważnie

Po uzgodnieniach projektu planu miejscowego kolejnym istotnym etapem procedury jego uchwalenia są konsultacje społeczne. Jedną z form konsultacji jest wnoszenie uwag do projektu planu miejscowego. Dzięki nim lokalna społeczność może wypowiedzieć się na temat przyjętych w nim ustaleń i rozwiązań. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) nie reguluje jednak szczegółowo zasad rozstrzygania zgłoszonych uwag. To zagadnienie w praktyce wywołuje najwięcej problemów.

Do publicznego wglądu

Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. po uwzględnieniu opinii i uzgodnień w projekcie planu wójt (burmistrz lub prezydent miasta) zapewnia wyłożenie go wraz z załączoną prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na co najmniej 21 dni. O wyłożeniu projektu planu miejscowego oraz o dniu i miejscu odbycia publicznej dyskusji nad rozwiązaniami projektu wójt ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenia na co najmniej siedem dni przed wyłożeniem projektu.

W ogłoszeniu (obwieszczeniu) powinna być m.in. zamieszczona informacja o możliwości wniesienia uwag dotyczących projektu w razie kwestionowania ustaleń przyjętych w projekcie planu miejscowego.

- Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) nie musi rozpatrywać uwag zgłoszonych do projektu na wcześniejszych lub późniejszych etapach jego sporządzania. Uwagi wniesione przed wyłożeniem albo nawet w wyznaczonym terminie, ale odnoszące się do wersji sprzed wyłożenia, nie podlegają rozpatrzeniu - wskazuje Maryna Kaczmarek, prawnik z kancelarii adwokackiej M. Kula.

Uwagi powinny być wnoszone na piśmie do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w terminie nie krótszym niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia projektu. Przekroczenie powyższego terminu powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. W tym przypadku nie ma obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1794/06). [przykład 1]

Niezbędna forma

Uwaga powinna być wniesiona na piśmie lub w postaci elektronicznej. W jej treści należy wskazać swoje dane osobowe, datę oraz sformułować zastrzeżenia. Forma pisemna pozwala na złożenie pisma w siedzibie urzędu albo przesłanie pocztą.

- Nie wymaga się od wnoszącego uwagę wykazania istnienia interesu prawnego (np. prawa własności), który może być naruszony ustaleniami zawartymi w projekcie planu - stwierdza Przemysław Spotowski, radca prawny z kancelarii Nowakowski i Wspólnicy.

Wystarczy, że z treści uwagi wynika, iż kwestionowane są ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu. Są one więc wyrazem krytyki jego zapisów albo wskazują kierunki alternatywnych rozwiązań. Możliwe jest zakwestionowanie całego planu, jego części bądź trybu sporządzania lub uzgadniania.

Jak wskazał krakowski wojewódzki sąd administracyjny uwaga do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnoszona jest nie po to, aby uzyskać efekt w postaci odpowiedzi na nią, ale po to, by w ten sposób zmodyfikować treść planu (postanowienie z 16 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 283/10).

Przepis art. 18 ust. 3 u.p.z.p. uznaje za równorzędną z formą pisemną formę elektroniczną uwagi - opatrzoną bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Warunki stosowania podpisu elektronicznego oraz skutki prawne jego stosowania określa ustawa z 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. nr 130, poz. 1450 z późn. zm.).

Nie dłużej niż 21 dni

Wójt (burmistrz albo prezydent miasta) rozpatruje uwagi zgłoszone przez zainteresowanych po zakończeniu okresu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Powinno to nastąpić w terminie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu ich składania.

NSA w wyroku z 4 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 168/11) wskazał, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Może jej nie uwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego, uchwali projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1 u.p.z.p.).

Z kolei warszawski WSA zwrócił uwagę, że uwzględnienie uwag nie może sprowadzać się do wprowadzenia jakichkolwiek zmian w projekcie planu, lecz zmian wskazanych przez sporządzającego uwagi (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 599/08). [przykład 2]

Następnie wójt przedstawia radzie gminy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z zarządzeniem dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag.

Powyższe rozstrzygnięcie nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, wobec czego u.z.p.z. nie przewiduje obowiązku jego doręczenia wnoszącym uwagi. Nie zamyka to drogi do ewentualnego kwestionowania poszczególnych zapisów projektu planu na dalszych etapach prac planistycznych po uchwaleniu planu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1563/07).

Do projektu przekazywanego radzie należy dołączyć wykaz nieuwzględnionych uwag. Sporządza się go według wzoru stanowiącego załącznik 9 do rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Zaniedbania w powyższym zakresie powodują nieważność uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 26 sierpnia 2009 r., znak: WN.I.-7.0911-324/09).

Dokonanie zmian w wyniku uwzględnienia uwag może powodować obowiązek ponowienia uzgodnień. Chodzi przede wszystkim o sytuację, gdy wystąpią rozbieżności między treścią projektu przedkładaną wcześniej do uzgodnień a jego treścią obecną.

Powtórzenie czynności

Zdaniem NSA, jeżeli charakter zmian będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu do publicznego wglądu. Za ponownym wyłożeniem zmienionego projektu będzie przemawiać przede wszystkim to, w jaki sposób dokonana zmiana wpływa na interes indywidualny i w jakim stopniu wywołuje ona potrzebę obrony indywidualnego interesu poprzez zgłoszenie uwagi do projektu planu w wersji uwzględniającej wcześniej wniesione uwagi (wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/2011). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą. [przykład 3]

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że problem obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu wynika z braku precyzji art. 19 u.p.z.p. Zgodnie z nim, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu, czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 795/11).

Indywidualne uchwały

Przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego rada gminy musi rozpatrzyć uwagi do projektu planu. NSA w wyroku z 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 1989/2011) orzekł, że rada gminy podejmując uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, nie może głosować co do listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy. Zdaniem NSA każda ze zgłoszonych uwag powinna być rozpatrzona indywidualnie. W konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być więc czynnością odrębną od uchwalenia planu. Powinno poprzedzać jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. W takiej sytuacji akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu.

Uwagi muszą być poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które organ wykonawczy powinien uwzględnić w planie, oraz uwag nieuwzględnionych. Ponadto, zdaniem NSA, podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, najbardziej właściwe wydaje się ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 u.p.z.p. [przykład 4]

W orzecznictwie sądów podkreśla się, że rozstrzygnięcie rady w kwestii rozpatrzenia uwag (nieuwzględnionych) musi mieć charakter merytoryczny. Innymi słowy organ ten musi dokonać oceny zasadności uwag, co w konsekwencji może prowadzić do ich uwzględnienia lub też odrzucenia. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do tego, że osoby składające uwagi nie uzyskałyby informacji, jakie jest stanowisko rady gminy co do zgłoszonych uwag, które nie zostały uwzględnione. Spowodowałoby to w konsekwencji ograniczenie udziału czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 24/2007).

Nałożony przepisem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. na radę gminy obowiązek rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu służy zabezpieczeniu praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów. Wobec tego brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, co skutkuje nieważnością uchwały o planie miejscowym (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 469/2010).

- Na rozstrzygnięcie rady w sprawie zgłoszonej uwagi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kwestionowanie zapisów planu miejscowego może nastąpić po jego uchwaleniu w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Warto też zauważyć, że ewentualne nieskorzystanie z prawa do wnoszenia uwag przed uchwaleniem planu nie uniemożliwia późniejszego zaskarżenia uchwały w sprawie jego przyjęcia - wyjaśnia mec. Przemysław Spotowski.

PRZYKŁAD 1

Terminu nie można przywrócić

Właściciel nieruchomości objętych planem miejscowym wniósł do gminy uwagi dotyczące zmiany przeznaczenia terenu obejmującego jego działki z terenów o przeznaczeniu leśnym na tereny pod zabudowę letniskową. Gmina pozostawiła je bez rozpoznania. Wpłynęły one cztery miesiące po upływie terminu do składania uwag. Właściciel zaskarżył uchwałę o ustanowieniu planu do sądu, wskazując, że gmina nie uwzględniła jego uwag i wniosku o przywrócenie terminu do ich złożenia.

Sąd oddalił skargę, wskazując, że uchwalenie planu to proces, w którym etapy następują po sobie i są z góry zaplanowane. Kolejny etap wynika z poprzedniego i jest zależny od niego. W tej sytuacji nie jest możliwy powrót do etapu polegającego na składaniu wniosków i uwag. Nie jest też możliwe przywrócenie terminu do ich złożenia.

PRZYKŁAD 2

Zmiany projektu planu muszą być tożsame z treścią uwag

Adam K., właściciel działki, wniósł uwagi do projektu planu, kwestionując ustalenia dotyczące zaproponowanego układu komunikacyjnego. Wskazał, że projekt przewiduje między innymi, iż droga usytuowana została w całości na jego działce, a jej usytuowanie w znacznej mierze ograniczy podział jego nieruchomości. Adam K. argumentował, że w przypadku zatwierdzenia projektu planu jego nieruchomość, znacznie straci na atrakcyjności i wartości. Burmistrz uwzględnił uwagi i przekazał projektantowi w celu wprowadzenia zmian w projekcie planu. Ten zmienił projekt planu w zakresie układu komunikacyjnego, ale pominął uwagi zgłoszone przez Adama K. W tej sytuacji nie można uznać, że burmistrz uwzględnił jego uwagi.

PRZYKŁAD 3

Ponowne wyłożenie

Wojewoda wniósł do sądu o unieważnienie uchwalonego planu miejscowego. Zarzucił, że po uwzględnieniu przez burmistrza ok. 300 wniesionych uwag dokonał on ok. 300 większych lub mniejszych zmian w projekcie planu, a zakres tych zmian automatycznie wyznaczył niezbędny zakres, w jakim projekt powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Tymczasem projektu tego w ogóle - nie tylko w niezbędnym zakresie - ponownie nie wyłożono. Zdaniem wojewody stanowi to naruszenie art. 19 u.z.p.z., czyli naruszenie trybu sporządzania planu, co przesądza o nieważności uchwały przyjmującej plan.

Sąd przyznał rację wojewodzie. Stwierdził nieważność całej uchwały, gdyż eliminowanie z obrotu prawnego jej kilkuset fragmentów spowodowałoby całkowitą dekompozycję planu i powstanie wielkich wątpliwości interpretacyjnych co do części pozostawionej w mocy.

PRZYKŁAD 4

Osobne głosowania

Rada miasta poddała pod głosowanie projekt uchwały w wersji zaproponowanej przez burmistrza wraz z załącznikiem dotyczącym sposobu rozpatrzenia uwag. Załącznik zawierał informacje zarówno o uwagach, które zostały uprzednio uwzględnione przez organ sporządzający, jak i o uwagach, które nie zostały uwzględnione.

Uchwałę o przyjęciu planu miejscowego zaskarżył jeden z mieszkańców gminy. W uzasadnieniu zarzucił radzie, że uchwała w sprawie planu miejscowego zapadła bez indywidualnego rozpatrzenia uwag, które powinny być przedmiotem odrębnego głosowania. Sąd wskazał, że taki sposób rozpatrzenia uwag do projektu planu niewątpliwie narusza trybu jego sporządzania. Jednak zdaniem sądu tego rodzaju naruszenie nie ma charakteru istotnego, skutkującego nieważnością uchwały.

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl