Przepisy nie dają wiele swobody planistom

Na każdym etapie procedury uchwalenia planu miejscowego należy badać, czy jego treść jest spójna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia tego ostatniego dokumentu są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Tak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej u.p.z.p.).

W praktyce z przestrzeganiem powyższej zasady mogą być poważne problemy. Ocena zgodności zależy bowiem od konkretnego stanu faktycznego. Przede wszystkim uzależniona jest od szczegółowości (precyzji) zapisów studium.

Analiza stopnia zgodności

Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (tzw. uchwała intencyjna) wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W tym zakresie nie przygotowuje się żadnych dokumentów, jednak niedokonanie takiej analizy (bez względu na to czy inicjatorem wszczęcia procedury uchwalenia planu jest rada, czy wójt) jest istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwalonego planu miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 532/2009). [przykład 1]

Szczegółowość dokumentu

Ocenę zgodności rada gminy musi wykonać ponownie przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego. Obowiązek taki wynika z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Dokonując porównania spójności zapisów dokumentów planistycznych, należy wziąć pod uwagę różnice w zakresie ich celu, treści i sposobu ich procedowania.

- Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa założenia polityki przestrzennej danej gminy, tj. ogólny planowany sposób zagospodarowania tej jednostki samorządu terytorialnego. Wyznacza kierunki założeń urbanistycznych danego obszaru, prezentując wizje związane z jego rozwojem - wyjaśnia Agnieszka Matusik, radca prawny w AMlegal Kancelaria Radców Prawnych w Warszawie.

Powyższy dokument jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

- Należy pamiętać, że ustalenia studium nie mogą być wprost przenoszone do zapisów miejscowego planu. Studium jest odmiennym aktem. Tworzy się go na podstawie innej procedury. Ma ono charakter bardziej ogólny od planu miejscowego - podkreśla Sandra Duch-Bromis, prawnik w kancelarii KSP Legal & Tax Advice w Katowicach.

Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże powyższe stanowisko może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogólne wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Tym samym stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów studium. Oznacza to, że związanie może być silniejsze lub słabsze. Stopień szczegółowości studium zależy od woli organu, który może określić przeznaczenie poszczególnych obszarów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Porównać trzeba całość

Jeżeli zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, lecz także odniesienie się do części graficznej (rysunku) tych dokumentów (por. wyrok NSA z 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/2011)

Z kolei w wyroku NSA z 23 lipca 2013 r. (sygn. akt II OSK 528/13 - opisywaliśmy go przed tygodniem) wynika, że ze względu na charakter studium, jak również jego skalę, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku studium mają charakter orientacyjny. Dlatego zdaniem NSA jeżeli w studium wprost została przewidziana możliwość dokonania w planie (w uzasadnionych przypadkach) korekty granic terenów o różnym przeznaczeniu poprzez przesunięcie orientacyjnych linii rozgraniczających, to nie można stawiać organowi planistycznemu zarzutu, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu powodującej niezgodność planu ze studium.

Należy także pamiętać, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub tych kierunków zagospodarowania wykluczyć. W szczególności plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów, niż przyjęto w studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11). [przykład 2]

W praktyce problem zgodności dokumentów planistycznych może się pojawić w sytuacji, gdy studium jest nieaktualne. Czy wówczas plan ma stanowić odzwierciedlenie aktu, który nie przystaje do rzeczywistego zagospodarowania terenu na danym terenie?

Studium najczęściej traci swoją aktualność, gdy nastąpiło zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od zapisów studium w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Taka możliwość jest dopuszczalna dla terenów, które nie zostały objęte miejscowym planem.

W tej sytuacji właściwa jest zmiana studium a następnie uchwalenie planu miejscowego. Pogląd ten potwierdza wyrok WSA w Łodzi z 27 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Łd 473/2007). W orzeczeniu sąd uznał, że prace planistyczne wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania powinny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skoro bowiem studium stanowi podstawę i punkt wyjścia do jakichkolwiek dalszych prac planistycznych, to trudno zgodzić się z praktyką, która zamiast dostosowywać przepisy planu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w rzeczywistości dopasowuje studium do postanowień projektu planu.

Odrębny akt

Stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium, powinno nastąpić w odrębnej uchwale. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że dokonanie tej czynności łącznie z uchwaleniem miejscowego planu nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu (wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1989/11).

- Uchwalenie planu miejscowego musi nastąpić zgodnie z art. 20 ust. 1 u.z.p.z. jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu - twierdzi Maryna Kaczmarek, prawnik z kancelarii adwokackiej M.Kula.

Na istotną kwestię zwrócił uwagę WSA w Łodzi w wyroku z 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 1058/11). Sąd uznał, że nawet jeśli rada w odrębnej uchwale stwierdzi zgodność projektu planu ze studium, to i tak kwestia tej zgodności podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [przykład 2]

PRZYKŁAD 1

Nie wystarczy jedno zdanie

Właściciel działki wezwał radę gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu przez nią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Zarzucił wójtowi niewykonanie niezbędnych analiz. Gdy rada odmówiła usunięcia naruszenia prawa, właściciel wniósł skargę do sądu. Ten wskazał, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie określa formy, w jakiej analizy mają być dokonane. Oznacza to, że nie muszą mieć one charakteru odrębnego dokumentu. Mogą być np. złożone ustnie do protokołu na sesji rady.

Z protokołu sesji wynikało jednak, że ustna analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu ograniczała się wyłącznie do jednego zdania. Sąd uznał, że nie można tej krótkiej wypowiedzi wójta uznać za analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, a tym bardziej analizę stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Sąd stwierdził, że okoliczności te świadczą o uchybieniach co do trybu sporządzania planu. Uznał jednak, że nie mają one charakteru istotnego. Dlatego stwierdził tylko, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

PRZYKŁAD 2

Niezaskarżalność uchwały

Rada gminy przyjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właścicielka działki wniosła na tę uchwałę skargę do sądu. W uzasadnieniu wskazała, że wskutek przyjęcia uchwały ograniczone zostały jej prawa do nieruchomości objętej planem (zakaz zabudowy 30 m od lasu). Gmina nie zgodziła się z tym twierdzeniem. Jej zdaniem taki zakaz był też przewidziany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd oddalił skargę. Uznał bowiem, że ocena rzeczywistej zgodności projektu planu ze studium może nastąpić na etapie kontroli legalności uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem samodzielnej sankcji nieważności dla czynności towarzyszących uchwaleniu planu, wymienionych w art. 20 ust. 1 u.z.p.z., tj. dla stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji infrastrukturalnych stanowiących zadania własne gminy. Sąd wyjaśnił, że żadna z tych czynności samoistnie nie kształtuje uprawnień czy obowiązków właścicieli nieruchomości. Dopiero treść miejscowego planu poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio, realnie i konkretnie na prawa właścicieli nieruchomości położonych na obszarze ustaleń planu.

Leszek Jaworski

 dgp@infor.pl