Właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty nie są stronami postępowania

W ramach procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego najbardziej problematycznym etapem są uzgodnienia jego treści. Organ wykonawczy gminy musi się bowiem zwrócić do wymienionych w art. 17 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) podmiotów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu.

W praktyce uzgodnienia znacznie przedłużają całą procedurą uchwalania planu miejscowego. Mogą one trwać od półtora roku do dwóch lat, ale zdarzają się przypadki, że czasu upływa zdecydowanie więcej. Brak akceptacji konkretnych zapisów skutkuje wstrzymaniem prac nad jego uchwaleniem. Podjęcie zaś uchwały w tym zakresie bez uzgodnienia lub zaopiniowania może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ naruszenie trybu sporządzania planu stanowi istotne naruszenie prawa.

Opinie nie są wiążące

Uzgodnienia należy odróżnić od opinii. Te ostatnie pochodzą od odpowiednich organów gminnych, natomiast uzgodnienia - zarówno od organów samorządowych, jak i organów administracji rządowej.

Opinie, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie są wiążące dla wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Współdziałanie to jest zbliżone do konsultacji czy doradztwa. Nawet negatywne stanowisko organu opiniującego nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu aktu planistycznego w kształcie przygotowanym przez gminę.

Opinie wyrażane są przez organy specjalistyczne, np. regionalnego dyrektora ochrony środowiska, czy organy administracji geologicznej oraz gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną. Niezbędna jest też opinia organów wykonawczych gmin graniczących z obszarem objętym planem miejscowym w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Nie zawsze więc muszą być przy tej okazji brane pod uwagę organy wszystkich jednostek samorządowych graniczących z gminą objętą planem miejscowym. Komisja zaś weryfikuje przede wszystkim to, czy projekt planu zgodny jest z wartościami i wymogami określonymi w art. 1 u.p.z.p.

Jeżeli stanowisko innego podmiotu ma być wyrażone w formie uzgodnienia, to wówczas wójt jest związany treścią uzgodnienia. Bez pozytywnego stanowiska organu współdziałającego gmina nie może przyjąć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanej przez nią treści. W tym przypadku zachodzi bowiem konieczność zajęcia jednolitego stanowiska zainteresowanych podmiotów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1019/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

- Brak uzgodnienia powoduje niemożliwość kontynuacji procedury sporządzania planu miejscowego. Rola uzgodnienia jest więc bardzo istotna, a organy uzgadniające w sposób wiążący mogą wpływać na treść dokumentów planistycznych - zauważa Martyna Kaczmarek, prawnik w Kancelarii Adwokackiej M. Kula.

Kto ma się wypowiedzieć

Uzgodnienia są dokonywane w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), czyli w ramach współdziałania organów administracji publicznej. W związku z tym w postępowaniu uzgodnieniowym stronami nie będą właściciele ani użytkownicy wieczyści nieruchomości.

- Procedura uzgodnieniowa nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zatem właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym nowym planem nie są stroną tego postępowania. Mają oni jednak wiele instrumentów kontrolnych, w tym możliwość zaskarżenia samej uchwały w sprawie planu miejscowego do sądu administracyjnego - wyjaśnia Grzegorz Zawada, adwokat z kancelarii KKPW.

Z kolei Piotr Foitzik, adwokat w Kancelarii Prawnej Chałas i Wspólnicy, wskazuje, że gdyby społeczność lokalna, w tym właściciele nieruchomości, miała być stroną postępowania uzgodnieniowego, regulacja o możliwości zgłaszania uwag byłaby faktycznie bezcelowa, ponieważ już na tym etapie można by przedstawiać właściwym organom swoje stanowisko, które musiałoby być wzięte pod uwagę.

Podmiotem mającym w postępowaniu uzgodnieniowym interes prawny będzie wyłącznie gmina, której organy dany projekt planu sporządzają (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 357/2011, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). [przykład 1]

Podobny pogląd sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 827/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazał, że do wniesienia zażalenia z art. 106 par. 5 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. uprawniony jest wyłącznie organ sporządzający projekt planu miejscowego.

Zastosowanie art. 106 k.p.a. oznacza, że uzgodnienia muszą być wyrażane w formie postanowienia. Powinno ono zawierać: oznaczenie organu uzgadniającego, datę wydania, oznaczenie organu gminy sporządzającego projekt planu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Postanowienie doręcza się wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta) na piśmie. Na stanowiska zajęte przez organy uzgadniające projekt planu miejscowego gminie służy zażalenie. Wójt, (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wnieść je w terminie 7 dni od dnia doręczenia negatywnego stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu planu.

Do rozpatrzenia zażalenia właściwy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego. W przypadku zaś gdy uzgodnienia dokonuje minister, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) zwraca się do niego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który zajął negatywne stanowisko w przedmiocie uzgodnienia projektu planu.

Organ rozpatrujący zażalenie gminy może postanowieniem utrzymać w mocy będące przedmiotem zażalenia rozstrzygnięcie organu uzgadniającego projekt planu. Może on również je uchylić i samodzielnie uzgodnić projekt planu. Na postanowienie organu II instancji gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Wyznaczenie terminu

Terminy dokonania uzgodnień lub przedstawienia opinii ustalane są przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) przed przedstawieniem organom uzgadniającym dokumentacji planistycznej. Terminy te nie mogą być jednak krótsze niż 14 dni oraz dłuższe niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Jeżeli któryś z organów dokonujących uzgodnienia lub wydający opinię uzna, że wyznaczony termin jest zbyt krótki, może wystąpić do organu wykonawczego gminy o jego zmianę. Proponowany termin nie może być jednak dłuższy niż 30 dni od dnia złożenia propozycji przez organ uzgadniający.

Istotne rozwiązanie wynika z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. Nieprzedstawienie stanowiska w ustalonym przez organ wykonawczy gminy terminie uważa się bowiem za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu. Wówczas można mówić o milczącej akceptacji ze strony organu (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). [przykład 2]

- W praktyce około 50 proc. podmiotów, do których wystąpiono o dokonanie opinii i uzgodnień, nie przedstawiło nam stanowiska. Pozwala na to art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznając, iż ich brak w określonym terminie uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem - zauważa Bartłomiej Bartczak, burmistrz Gubina.

Przyjęcie fikcji uzgodnienia może ponadto nastąpić wtedy, gdy organy nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. [przykład 3]

W orzecznictwie podkreśla się, że użycie w art. 25 ust. 2 u.p.z.p. sformułowania "może uznać" daje wójtowi (burmistrzowi lub prezydentowi miasta), który wystąpił o dokonanie uzgodnienia, możliwość wyboru, czy z uwagi na nieprzedstawienie warunków uzgodnienia albo niepowołanie podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie uzna przedstawiony projekt za uzgodniony (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 983/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Koszty zmiany zdania

Organ, z którym uzgodniono projekt planu miejscowego, ponosi koszty jego zmiany spowodowane późniejszym odmiennym stanowiskiem organu. Dopuszczalna jest bowiem wielokrotna zmiana poglądu. Może się więc zdarzyć taka sytuacja, że najpierw organ pozytywnie uzgodni projekt planu, a później zmieni zdanie i jego postanowienie będzie negatywne. Wówczas organ ten musi określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, i powołać podstawy prawne. Brak tego elementu rozstrzygnięcia spowoduje skutki, o których była już powyżej mowa.

- Zmiana stanowiska możliwa jest do momentu zakończenia procedury uchwalenia planu. Po podjęciu przez radę gminy stosownej uchwały w tym zakresie zmiana stanowiska organu uzgodnieniowego jest niedopuszczalna - twierdzi Martyna Kaczmarek z Kancelarii M. Kula.

Jednocześnie przyjąć należy, że przez koszty związane ze zmianą stanowiska względem projektu planu rozumieć należy przede wszystkim koszty związane z procedurą uchwalenia planu. Nie uwzględnia się jednak kosztów, które ponieśli właściciele lub użytkownicy wieczyści terenów, które miałyby zostać planem objęte.

- Ewentualne roszczenia gminy o zwrot kosztów zmiany stanowiska powinny być dochodzone na drodze powództwa cywilnego - wskazuje Grzegorz Zawada.

Przedłożenie raz jeszcze

Gdy na późniejszym etapie procedury uchwalenia planu jego część (podlegająca wcześniej uzgodnieniu) zostanie zmieniona, to nowe brzmienie projektu ponownie - na tych samych co powyżej zasadach - powinno zostać przedłożone właściwym organom do uzgodnienia.

- Rozpatrzenie zgłoszonych uwag może skutkować wprowadzeniem zmian do projektu planu miejscowego, a następnie przeprowadzeniem w niezbędnym zakresie ponownego uzgodnienia z właściwymi organami - wyjaśnia Piotr Foitzik.

Na tym etapie wójt (burmistrz lub prezydent miasta) musi dokonać oceny, czy i w jakim zakresie nowe brzmienie projekt planu narusza wcześniejsze jego ustalenia. Jest to uzasadnione ewentualnymi rozbieżnościami, jakie mogły pojawić się między treścią projektu przedkładaną wcześniej do uzgodnień a jego treścią obecną.

Brak przedłożenia planu do ponownego uzgodnienia w sytuacji, gdy jest to wymagane, może stanowić przyczynę stwierdzenia jego nieważności. Dlatego w razie wątpliwości lepiej jest przedłożyć projekt planu do ponownego uzgodnienia, niż pozwolić sobie na zaniechanie w tym zakresie.

PRZYKŁAD 1

Niedopuszczalne zażalenie

Regionalny dyrektor ochrony środowiska postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego. Na to postanowienie właściciel nieruchomości wniósł zażalenie. Organ II instancji stwierdził niedopuszczalność jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie uchwalenia planu, a więc także uzgodnienia, jest jedynie organ wykonawczy gminy sporządzający projekt. Właściciel nieruchomości może zaskarżyć plan miejscowy do sądu administracyjnego po jego przyjęciu w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594).

PRZYKŁAD 2

Milcząca zgoda

Wójt 2 września 2013 r. przekazał wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków projekt planu w celu jego uzgodnienia. Ustalił jednocześnie 30-dniowy termin na jego dokonanie. Wojewódzki konserwator zabytków postanowieniem odmówił uzgodnienia projektu planu, uczynił to jednak dopiero 15 października 2013 r., a zatem po terminie ustalonym przez wójta, który minął 2 października. Wobec powyższego wójt, działając na podstawie art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznał projekt za uzgodniony. Nie miał przy tym obowiązku ustosunkować się do braku pozytywnego uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

PRZYKŁAD 3

Brak określenia warunków

Dyrektor parku narodowego nie uzgodnił przedłożonego mu projektu planu miejscowego. Uzgodnienie dotyczyło części parku narodowego i jego otuliny objętych projektem planu. Postanowienie dyrektora burmistrz zaskarżył do ministra środowiska. Ten utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Gmina wniosła skargę do sądu. Sąd uznał ją za uzasadnioną i wskazał, że minister nie wyjaśnił w sposób szczegółowy (z odniesieniem się do poszczególnych zapisów planu), z jakich przyczyn odmawia dokonania jego uzgodnienia. Nie chodzi przy tym o abstrakcyjne stwierdzenie negatywnego wpływu projektu planu na przyrodę, lecz dokładne wyjaśnienie, na czym powyższy negatywny wpływ polega, i to w odniesieniu do poszczególnych jego zapisów. Organ musi także wskazać, jakie warunki powinny zostać spełnione, aby uzgodnienie mogło nastąpić. Takie warunki nie zostały określone, dlatego sąd uchylił zaskarżone postanowienie ministra (wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl