Jednostka samorządowa połączy niefunkcjonalne działki w całość

Od 15 października 2013 r. zmieniły się zasady prowadzenia postępowania scaleniowego i wymiany nieruchomości rolnych, gruntów leśnych, w tym również terenów przeznaczonych na inwestycje celu publicznego, gruntów pod wodami, drogami i obszarami kolejowymi. Nowelizacja z 13 sierpnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1157) ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) przede wszystkim włączyła do procedury podmioty realizujące inwestycje celu publicznego. Przyznano im prawo do inicjowania takich postępowań. Mogą one nawet zastąpić procedury wywłaszczeniowe albo być prowadzone obok nich. Te podmioty obciążono ponadto kosztami prac scaleniowych oraz zagospodarowania scaleniowego.

Szersze grono

Do grona uczestników scalania zostały włączone jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, które realizują inwestycje celu publicznego, np. na podstawie różnego rodzaju ustaw specjalnych, np. drogowej, przeciwpowodziowej i kolejowej. Do tej pory scalanie gruntów było najczęściej uruchamiane na wniosek samych rolników, np. w związku z budową autostrad. Teraz będzie to można robić nawet na potrzeby inwestycji celu publicznego wpływających dezorganizująco na tereny rolnicze, np. dla potrzeb szybkich kolei i lotnisk, a organy ochrony przyrody mogą wykupować grunty objęte ochroną zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt.

Omawiana nowelizacja dopuszcza możliwość wydzielenia gruntów zabudowanych w wyniku scalenia innemu uczestnikowi tego procesu tylko za jego zgodą oraz za zgodą dotychczasowego właściciela. Dodatkowy warunek jest taki, że rozbiórka lub przeniesienie nieruchomości zostanie wykonane przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie bądź też wyrażona zostanie przez niego zgoda na rozliczenie wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Oprócz tego dopuszczona została zmiana w trakcie scalania granic nieruchomości zabudowanych, ale tylko wtedy, gdy nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, a przede wszystkim dostępu do budynków.

Ta sama wartość

Uczestnik scalania lub wymiany w zamian za dotychczasowe działki uzyska grunty o równiej wartości szacunkowej (wartość różnicy nie może przekraczać 3 proc.). Jeżeli nie byłoby to możliwe, to uczestnicy postępowania scaleniowego mogą zgodzić się na wydzielenie gruntów o innej wartości, ale z dopłatą. Dopłaty zostaną wypłacone uczestnikom postępowania scaleniowego, gdy inwestor występujący o scalenie nie ma na obszarze scalenia żadnych działek albo ma grunty o mniejszej wartości.

Kolejna zmiana dotyczy wydzielania gruntów pod ulice, drogi publiczne i pod urządzenia melioracji wodnych podstawowych oraz na inne cele miejscowej użyteczności publicznej z gruntów gminy lub Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa. Gdyby na jakimś terenie takich gruntów nie było, to wówczas pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych zostaną wydzielone tereny z działek uczestników scalania. Następnie każdemu z nich zostanie zmniejszony przysługujący obszar o część, której wartość szacunkowa odpowiada stosunkowi wartości szacunkowej gruntów przeznaczonych na taki cel do wartości wszystkich scalanych gruntów. Dostaną jednak wówczas od gminy jednorazowe dopłaty.

Odwołanie do wojewody

Nowela dopuszcza też wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu, ale wówczas konieczne będzie wystąpienie inwestora do starosty.

- Decyzja starosty kończąca postępowanie scaleniowe nie będzie ostateczna. Nowelizacja dopuszcza, że może zostać zmieniona w postępowaniu odwoławczym - tłumaczy Piotr Czachorowski, radca prawny z Kancelarii Radców Prawnych Czachorowscy. Ekspert podziela opinię posłów, którzy uznali, że wojewoda jest dysponentem środków budżetowych, sprawuje ścisły nadzór w zakresie wyprzedzającego finansowania nad scalaniem gruntów i dlatego powinien zachować swoje kompetencje jako organ drugiej instancji. - Tym bardziej że jest to zadanie zlecane mu jako zadanie z zakresu administracji rządowej - dodaje Czachorowski.

- Niektórzy prawnicy mają zastrzeżenia do przyznania takich uprawnień staroście. Nie rozumieją przyjętej formuły, że inwestor może wystąpić do starosty z wnioskiem o scalenie. Jednak nie jest to formalny wniosek o wszczęcie postępowania (tak jak w przypadku art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu), tylko niejako wystąpienie do starosty, by ten wszczął postępowanie z urzędu - mówi jeden z prawników. Czyli jest to coś na kształt art. 233 kodeksu postępowania administracyjnego, choć wystąpienie inwestora trudno poczytywać za skargę lub wniosek obywatelski, gdyż de iure mamy do czynienia z wystąpieniem inwestora (którego charakteru prawnego nie da się jednoznacznie określić), aby to dopiero starosta z urzędu wszczął postępowanie.

Posłowie, którzy przygotowali nowelizację ustawy, uzasadniali konieczność jej wprowadzenia brakiem przepisów, które umożliwiałyby skuteczne prowadzenie prac scaleniowych z urzędu w sytuacji, gdy działania różnych inwestorów, głównie z zakresu systemów infrastruktury technicznej, w sposób istotny integrują w rolniczą przestrzeń produkcyjną.

WAŻNE

Dopuszczona została zmiana w trakcie scalania granic nieruchomości zabudowanych, ale tylko wtedy, gdy nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, a przede wszystkim dostępu do budynków

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.sobkiewicz@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/201/i02.2013.201.08800030a.803.jpg@RY2@

Piotr Gołaszewski associate w Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka sp. k.

Przyjęte rozwiązanie wydaje się umiarkowanie atrakcyjne dla inwestorów. Po pierwsze z tego względu, że postępowanie scaleniowe jest bardziej długotrwałe od tradycyjnych postępowań prowadzonych w ramach procesu inwestycyjno-budowlanego, w szczególności gdy mamy do czynienia z trybem przewidzianym w specustawach.

Po drugie, koszty tradycyjnego procesu inwestycyjno-budowlanego, szczególnie w zakresie wywłaszczenia, będą zasadniczo niższe aniżeli w przypadku postępowania scaleniowego. To oznacza, że inwestorzy, zarówno ci budżetowi, jak i inne podmioty realizujące inwestycje celu publicznego, raczej niechętnie będą decydować się na sfinansowanie scalenia (wymiany) gruntów, tym bardziej że najczęściej nie leży to bezpośrednio w ich interesie, a znacznie bardziej służy pozostałym właścicielom ziemi.

Ustawa nowelizująca nie wprowadza obowiązku dokonywania scalenia przez inwestora, co powoduje, że może on zrealizować inwestycję celu publicznego na ogólnych zasadach, a jeśli doprowadzi to do znacznego pogorszenia rozłogów gruntów, postępowanie scaleniowe będzie prowadzone - tak jak dotychczas - z urzędu na koszt, co do zasady, budżetu państwa. W arto zwrócić uwagę na następujące niedoróbki legislacyjne:

● Wysoce niefortunna jest redakcja art. 33 ust. 2 po nowelizacji. Wyłączono jedynie stosowanie art. 145-145b oraz 154-156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnegop (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), a nie wszystkich przepisów art. 145-152 oraz 156-159 k.p.a., tak jak czyni się to w niektórych innych aktach. Teoretycznie można wyobrazić sobie, że ktoś wystąpi z wnioskiem o wznowienie lub stwierdzenie nieważności i mamy przepisy procesowe, które pozwalają prowadzić takie postępowanie. Natomiast wyłączono jedynie przepisy bazowe dopuszczające taką możliwość.

● Przyjęto formułę, że nie stosuje się art. 145-145b k.p.a. oraz 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia ostateczności decyzji upłynęło 5 lat. Nie daje to odpowiedzi na pytanie, czy po upływie 5 lat nie można wszcząć i prowadzić postępowania nadzorczego, czy też nie można jedynie wydać decyzji w takim postępowaniu. Jest to zasadniczy problem, szczególnie w sytuacji, gdy wniosek wpłynie wcześniej (przed upływem 5 lat), do wydania decyzji miałoby zaś dojść już po upływie 5 lat. Czy można wtedy wydać decyzję? Rzecz mocno kontrowersyjna i aby ją rozstrzygnąć, musiałbym tutaj przeprowadzić obszerny wywód teoretyczny. A wystarczyło napisać, że po upływie 5 lat nie wszczyna się postępowań.

● Wyłączenie zastosowania art. 156 w całości rodzi istotną wątpliwość odszkodowawczą. W zaistniałej sytuacji praktycznie wyłączono możliwość zastosowania art. 146 par. 2 oraz art. 158 par. 2 k.p.a., czyli wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja scaleniowa została wydana z naruszeniem prawa. Oznacza to, że gdyby decyzja taka była dotknięta wadą z art. 145-145b lub 156 k.p.a., to po upływie 5 lat nie mamy szansy jej podważyć w tych trybach. W tej sytuacji bardzo słabo widzę możliwość dochodzenia odszkodowania w trybie art. 4171)ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.), nie ma bowiem szans uzyskania niezbędnego prejudykatu. Przejście na sam art. 417 k.c. niewiele zaś daje, bo każdy sąd cywilny powie, że jest w obrocie decyzja scaleniowa, niepodważona w trybie administracyjnym, którą sąd jest związany. I o odszkodowaniu nie ma mowy.