Nie w każdym miejscu wolno zlokalizować nekropolię

Zakładanie i rozszerzanie cmentarzy należy do zadań własnych gminy, a decyzję w tej sprawie podejmuje rada gminy, w miastach na prawach powiatu zaś - rada miasta. Zanim jednak zostanie podjęta decyzja, należy uzyskać zgodę inspektora sanitarnego. W sprawach cmentarzy wyznaniowych takie decyzje są wydawane również po uzyskaniu zgody inspektora sanitarnego. Zawsze cmentarz powinien zostać zlokalizowany na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie zasady przewiduje ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687).

Miasta w matni

W niektórych miastach i gminach problemem stało się zakładanie nowych cmentarzy i rozszerzanie starych, ponieważ nie zostały tam opracowane plany miejscowe. Pojawiły się wprawdzie pomysły, aby wówczas na potrzeby takich zamierzeń podejmować decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w ten sposób ominąć konieczność wydawania planu miejscowego. Wywołały one jednak sporo wątpliwości wśród prawników, w dodatku popartych orzecznictwem sądów administracyjnych. Chodzi o to, czy uchwalenie planu miejscowego jest niezbędne dla rozszerzenia lub założenia cmentarza, czy w oparciu o decyzję lokalizacyjną będzie można później powiększyć powierzchnię cmentarza o przylegające działki, a także, jaki teren musi obejmować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego: całej gminy czy tylko tej części przeznaczonej na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną.

Nikt nie zakwestionował jedynie tego, że cmentarze - zarówno komunalne, jak i wyznaniowe - są inwestycjami celu publicznego. Argumentem dotyczącym celu posługiwały się gminy, dokonując wywłaszczeń i korzystając z prawa pierwokupu na rzecz gminy terenów przeznaczonych na lokalizację nowego cmentarza lub rozszerzenie już istniejącego.

Jednakże przeciwnicy poglądu, że wystarczy wydać decyzję o ustaleniu inwestycji celu publicznego, twierdzą, że możliwość wywłaszczenia albo korzystania z pierwokupu nie przesądza wcale o możliwości wydania decyzji w sprawie lokalizacji cmentarza. Nie ma dla nich żadnego znaczenia, że sprawy wywłaszczenia, pierwokupu i uznania inwestycji za przeznaczoną na cele publiczne reguluje ta sama ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Przepisy szczególne

Nawet sędziowie wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zgodni co do wymogów, jakie faktycznie powinny zostać spełnione po to, aby móc założyć albo rozszerzyć cmentarz wówczas, gdy brak planu miejscowego, a władze lokalne nie kwapią się do tego, aby szybko go uchwalić. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/ BD 1119/12) stwierdził, że skoro założenie lub rozszerzenie cmentarza możliwe jest jedynie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu przestrzennego, a on nie został uchwalony, to realizacja takiej inwestycji nie jest w ogóle możliwa. Zdaniem sądu wydanie w takiej sytuacji przez wójta decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko po to, aby zmienić zagospodarowanie terenu i móc wybudować cmentarz na terenie działki, nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego - co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Dlatego WSA wstrzymał jej wykonanie.

Wójt uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, argumentował, iż w świetle ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego przez radę nie zachodzi okoliczność wynikająca z art. 62 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), a dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego nie trzeba uzyskać opinii oraz prowadzić uzgodnień przewidzianych w ustawie. WSA nie podzielił jednak tej argumentacji, a w uzasadnieniu wyroku wskazał, że rozstrzygające znaczenie w tej sprawie ma art. 14 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo wówczas, gdy wymagają tego przepisy odrębne. Zdaniem sądu obowiązek sporządzenia planu dla wskazanych kategorii obiektów lub przedsięwzięć jako warunek ich lokalizacji lub wykonania może zatem wynikać z przepisów odrębnych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takim przepisem szczególnym jest art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który zmodyfikował zasady ogólne wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji celu publicznego, jaką jest cmentarz. Na podstawie przepisow tej ustawy należy przyjąć, że o tym, czy i w jakim miejscu gminy może zostać zlokalizowany bądź rozszerzony cmentarz, powinien decydować organ stanowiący gminy (rada gminy), podejmując uchwałę w planie miejscowym, a nie jednoosobowy organ wykonawczy gminy w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem WSA za taką interpretacją przepisów przemawia nie tylko ich gramatyczna treść i cel, lecz także wykładnia systemowa. Taka metoda interpretacji nakazuje wziąć pod uwagę założenia systemu, w którym przepis funkcjonuje, treść innych norm, jak również położenie przedmiotowego przepisu w tekście aktu prawnego.

Kolejność działań

Z kolei NSA w wyroku z 11 października 2012 r. w sprawie sygn. akt IIOSK 1390/11 stwierdził, że założenie cmentarza wymaga w pierwszej kolejności określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów cmentarza, a następnie podjęcia uchwały o założeniu go. Dodał, że teren cmentarza zawsze musi być określony w tym planie i powołał się na art. 3 ustawy o cmentarzach. Zdaniem NSA treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren na cmentarz. Nie można tego zastąpić wydaniem decyzji o lokalizacji celu publicznego. Dlatego aby założyć cmentarz, gmina musi uchwalić ten plan, ale nie jest zobowiązana objąć nim całego swojego terenu, lecz wystarczy, że określi w nim tylko tereny przeznaczone na cmentarz i związaną z nim strefę ochronną. NSA przypomniał, że podobne stanowisko zajął w orzecznictwie w sprawie ustalania granic terenów przeznaczonych pod budowę wielkoprzestrzennych obiektów handlowych. Dlatego zdaniem NSA czynności podjęte w związku z założeniem cmentarza powinny zostać wykonane w następującej kolejności: najpierw plan, a potem uchwała o założeniu cmentarza.

Podobne stanowisko zajął inny skład NSA we wcześniej wydanym orzeczeniu z 10 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt OSK 574 /09. Stwierdził wówczas, że nie jest możliwa realizacja inwestycji (cmentarza) jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli została wydana w czasie obowiązywania planu i nie została usunięta z obrotu prawnego. Wydanie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi poprzedzić uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan musi poprzedzać postępowanie w sprawie danej inwestycji budowlanej, bo ma ona poważne znaczenie dla właścicieli i użytkowników danego terenu.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/191/i02.2013.191.08800100a.802.jpg@RY2@

Lech Żyżylewski partner, Praktyka Nieruchomości, Domański Zakrzewski Palinka

W świetle obowiązujących przepisów poszerzenie terenu cmentarza - zarówno komunalnego, jak i wyznaniowego - wymaga obligatoryjnie uchwalenia nowego bądź zmiany istniejącego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wyłączona jest zatem możliwość działania bez planu, w drodze ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Każdy, kogo interes prawny może być zagrożony poprzez poszerzenie obszaru cmentarza, zarówno osoba prywatna, jak i przedsiębiorca, powinien podjąć obronę swego interesu na jak najwcześniejszym etapie. Najlepiej byłoby to uczynić już w momencie prac prowadzonych przez gminę nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego uchwalenie poprzedza prace planistyczne. Trzeba jednak pamiętać, że studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym przeważnie orzecznictwo przyjmuje, że zainteresowani nie mają prawa skarżenia zapisów studium. Dlatego w praktyce zainteresowanym pozostaje z reguły wnoszenie uwag do projektu planu, a w razie ich nieuwzględnienia - skarżenie go do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów. W związku z tym wywłaszczenie nieruchomości potrzebnej pod poszerzenie cmentarza samo w sobie jest dopuszczalne. Obowiązują tu jednak te same reguły, jak przy wywłaszczeniu na każdy inny cel publiczny. Jeżeli zatem cel ten może być zrealizowany w inny sposób niż poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości, to decyzję o wywłaszczeniu można próbować zwalczać. Nadto organ prowadzący procedurę wywłaszczeniową powinien najpierw postarać się nabyć potrzebną nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, a dopiero w razie bezskutecznych negocjacji z jej właścicielem może doprowadzić do jej wywłaszczenia.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl