Orzecznictwo WSA NSA

Zakazy w planie muszą być precyzyjne

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów. Muszą być precyzyjne, konkretne, zawężające pole interpretacji, nie mogą być rozumiane zbyt szeroko.

Spółka X z o.o. wystąpiła do starosty o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie na działce o rolniczym przeznaczeniu dwóch stawów rybnych. Starosta, powołując się na art. 126 pkt. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), odmówił. Pozwolenia się odmawia, jeśli projektowany sposób korzystania z wody narusza plan miejscowy. Z dokumentu wynikało, że ochronie podlega rzeźba terenu, wody otwarte, zieleń wysoka oraz leśna.

Spółka odwołała się do wojewody. Ten utrzymał w mocy decyzję starosty. Powtórzył, że wykonanie głębokich wykopów z lustrem wody na głębokości 3-8 m poniżej obecnej rzędnej terenu narusza w sposób istotny naturalną rzeźbę terenu.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazała, że żadne ograniczenia co do sposobu korzystania z wody nie zostały wprowadzone do planu. WSA uznał skargę za bezzasadną i ją oddalił.

Od tego orzeczenia spółka wniosła skargę kasacyjną. NSA przyznał rację spółce, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że zapis "ochronie podlega rzeźba terenu" nie może być rozumiany jako zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej, nawet związanej z działalnością rolniczą w rozumieniu art. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). Postanowienia planu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Własność jest chroniona konstytucyjnie i może być ograniczona tylko ustawą oraz w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 konstytucji). Jeżeli grunty pod stawami i innymi zbiornikami, służącymi tylko dla potrzeb rolnictwa, są gruntami rolnymi, to postanowienia planu miejscowego o ochronie rzeźby terenu nie można rozumieć jako zakazu wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawów rybnych na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym. Takie rozumienie w istocie wyklucza bądź ogranicza prowadzenie podstawowej działalności, jaką jest hodowla ryb, zgodnej z przeznaczeniem terenu działki należącej do spółki. Postanowienia planu o ochronie rzeźby terenu nie oznaczają zakazu wykonania urządzeń wodnych, czyli np. stawów rybnych.

z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2645/11

Podsumowanie

Pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

● ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

● ustaleń planów miejscowych, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy;

● wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Uprawnień nadzorczych się nie rozszerza

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może ingerować władczo w działalność wspólnoty jako spółki wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają taką możliwość. Oznacza to konieczność istnienia normy kompetencyjnej upoważniającej organ do stosowania określonego środka nadzoru. Nie wystarczy powołanie się na normę zadaniową czy inną ogólną.

Burmistrz uchylił uchwałę ogólnego zebrania członków spółki gospodarującej wspólnotą gruntową. Jako podstawę decyzji podał art. 23 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.). W myśl tego przepisu nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Spółka odwołała się do samorządowego kolegium odwoławczego. SKO uchyliło w całości decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uzasadniała, że żaden przepis wyżej wymienionej ustawy nie daje burmistrzowi upoważnienia do uchylania uchwał ogólnego zebrania członków spółki. Ponadto, zdaniem spółki, kolegium rażąco naruszyło art. 65 par. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Uznając się za niewłaściwe w sprawie, powinno ono niezwłocznie przekazać ją do organu właściwego. WSA oddalił skargę jako bezzasadną.

Zdaniem sądu uprawnienie burmistrza, o którym mowa w art. 23 ustawy, jest kompetencją ujętą w sposób bardzo ogólny. Przepis nie daje prawa do ingerowania w sprawy wewnętrzne spółki. Szczegółowe uprawnienia nadzorcze burmistrza wynikają z innych przepisów ww. ustawy. Wobec tego nie powinno być wątpliwości, że ustawa wprost nie przyznaje burmistrzowi, jako organowi nadzoru, kompetencji do uchylania, jako niezgodnych z prawem, uchwał ogólnego zebrania członków spółki. Podkreślić należy, że do podstaw działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje".

Skoro zatem kompetencji organów nadzoru, w tym wypadku burmistrza, nie można domniemywać, muszą one wynikać wyraźnie z przepisów ustawy. Sąd uznał zarzut spółki o naruszeniu art. 65 par. 1 k.p.a. za nieuzasadniony.

Zdaniem sądu kolegium wbrew stanowisku skarżącego nie rozstrzygało o właściwości organów administracji do orzekania w sprawach związanych z zagospodarowaniem wspólnot gruntowych. Zatem art. 65 par. 1 k.p.a. nie miał zastosowania i skarga kasacyjna została oddalona.

w Łodzi z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 19/13

Podsumowanie

Do kompetencji nadzorczych wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w stosunku do spółki gruntowej należy:

● zatwierdzanie statutu, wykazu zaległości dłużników oraz planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki, utworzenie spółki przymusowej, nadanie jej statutu oraz wyznaczenie jej organów spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej,

● wydawanie zgody na zbycie, zamianę, a także przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części i zaciąganie pożyczek pieniężnych oraz wydawania zgody na zbycie udziału we wspólnocie gruntowej.

Scalanie i podział dotyczy działki gruntu

Postanowienie jest właściwą formą wypowiedzenia się organu uzgadniającego projekt planu miejscowego.

Rada gminy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na uchwałę wojewoda dolnośląski złożył skargę do sądu administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności niektórych zapisów. Jego zdaniem w planie nie uwzględniono wymogów określonych pismem regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW), np. nie wprowadzono do projektu planu informacji o położeniu terenu objętego planem w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej. Dlatego rada na etapie uzgadniania projektu zmiany planu nie uzyskała uzgodnienia z RZGW, przez co naruszony został art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.). Ponadto wojewoda zarzucił gminie, że realizując wymóg określenia zasad scalania i podziału nieruchomości dla terenów wyznaczonych planem, niezasadnie posłużyła się pojęciem działki budowlanej.

Wrocławski wojewódzki sąd administracyjny tylko w tej ostatniej kwestii przyznał rację wojewodzie i w tej części stwierdził nieważność uchwały.

Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, które muszą znaleźć się w planie, są wymienione w art. 101-108 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: u.g.n.). Dlatego rada gminy, uchwalając zmianę planu i określając zasady scalania i podziału nieruchomości, obowiązana była posługiwać się pojęciami "nieruchomość" i "działka" w znaczeniu nadanym przez u.g.n. Jak podkreślił organ nadzoru, gmina była zobligowana określić parametry działek w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.g.n., a nie działek budowlanych. Przepis ten posługuje się pojęciem działki gruntu.

Odnośnie do nieuzgodnienia treści planu z RZGW sąd wskazał, że w postanowieniu organ musi jednoznacznie stwierdzić, czy uzgadnia projekt planu. Nie uzgadniając projektu, musi określić warunki, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując jednocześnie podstawę prawną. Takiego postanowienia, w zakreślonym przez wójta terminie 21 dni, RZGW nie wydał. Pisma urzędu nie można uznać za postanowienie, nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia w kwestii uzgodnienia.

we Wrocławiu z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 889/12

Podsumowanie

● Wójt ustala termin uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy uzgadniające nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

● Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta o zmianę terminu, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia.

● Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić w terminie wyznaczonym przez wójta, uważa się za równoznaczne z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Tylko inwestor może żądać wznowienia

Żaden podmiot, oprócz inwestora, nie może dochodzić swoich praw w postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia robót budowlanych.

Prezydent Kalisza wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez spółkę z o.o. zamiaru instalacji zbiornika na ciekły azot. Wojewoda wielkopolski uchylił rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie. J.G. wniosła o wznowienie go, podnosząc, że nie brała w nim udziału, a jest właścicielką sąsiadującej posesji.

Wojewoda decyzją odmówił wznowienia. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawczyni nie była stroną postępowania zgłoszeniowego, ponieważ wyklucza to art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: u.p.b.).

J.G. wniosła odwołanie do głównego inspektora nadzoru budowlanego (GINB). Ten uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji. Od tej decyzji skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła spółka. WSA uznał ją za bezzasadną. W ocenie sądu organ nie może na etapie wstępnym badania dopuszczalności wniosku oceniać, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu. Oznaczałoby to dokonywanie oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o nim, co jest niedopuszczalne.

Skargę kasacyjną od orzeczenia wniosła spółka. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał jej rację. Uchylił zaskarżony wyrok i decyzję GINB.

Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać m.in., czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie. W ocenie sądu na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia nie jest sprawą organu badanie, czy podanie o wznowienie pochodzi od strony tego postępowania. Następuje ono bowiem w kolejnej fazie postępowania.

Stanowisko to z zasady jest słuszne, bo ocena przesłanek wznowienia następuje po wznowieniu postępowania. Pomija ono jednak kluczowy dla oceny sprawy wyjątek od przedstawionego schematu. Dotyczy on sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania, i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Chodzi o oczywisty brak legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Z taką sytuacją mamy do czynienia, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być stroną. W powyższych okolicznościach należy wydać postanowienie, o którym mowa w art. 149 par. 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267). Żądanie wznowienia dotyczyło postępowania w przedmiocie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.p.b. Dotyczy ono jedynie postępowania pomiędzy inwestorem (dokonującym zgłoszenia) a organem administracyjnym.

z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11

Podsumowanie

Organ w postępowaniu wstępnym może odmówić wszczęcia procedury wznowieniowej, gdy:

● wniosek o wznowienie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego,

● z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną.

Wyroki opracował Leszek Jaworski