Organy samorządu coraz częściej korzystają z sankcji administracyjnych

Osoba, która narusza zakazy lub nakazy, podlega karom administracyjnym. Regulacje coraz częściej zamiast sankcji karnych przewidują kary pieniężne. Wynika to przede wszystkim z szybkości ich wymierzania przez administrację. Poza tym liczą się także względy finansowe, gdyż środki uzyskiwane z kar pieniężnych są przeznaczane (co najczęściej uregulowane jest w samej ustawie) na określony cel, np. na ochronę środowiska. Stale wzrastająca liczba sankcji administracyjnych w najróżniejszych ustawach powoduje, że niejeden samorządowiec miałby problem z ich wymienieniem.

Kwota dodatkowa

Sankcja administracyjna to dolegliwość nakładana przez organ administracji w drodze decyzji na podmiot, który nie zastosował się do obowiązków wynikających z przepisów prawnych.

Dla określenia sankcji ustawodawca używa różnych pojęć. Wymieniane są np.: opłata podwyższona, kara pieniężna, grzywna, kwota dodatkowa itd. To w praktyce powoduje dużo wątpliwości. Kary administracyjne nie mogą bowiem być wliczane do kosztów uzyskania przychodów. Zgodnie z art. 16 pkt 18 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 74, poz. 397 z późn. zm.) nie uważa się za koszty uzyskania przychodów grzywien i kar pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym, karnym skarbowym, administracyjnym i w sprawach o wykroczenia oraz odsetek od tych grzywien i kar. Podobnie jest z karami, opłatami i odszkodowaniami oraz odsetkami od tych zobowiązań z tytułu nieprzestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska.

Opłata produktowa

Początkowo wiele wątpliwości wzbudzał charakter opłat produktowych. Są to należności z tytułu nieprzestrzegania przepisów ochrony środowiska, które musi zapłacić m.in. przedsiębiorstwo wprowadzające na terytorium kraju produkty w opakowaniach i które nie wykonało wymaganego poziomu odzysku i recyklingu. Chodziło o to, czy jest to administracyjna sankcja pieniężna, czy też danina publiczna. Eksperci opowiadali się za drugą opcją. Wskazywano, że opłata produktowa, w przeciwieństwie do kary administracyjnej, nie jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej, lecz jest daniną uiszczaną w drodze tzw. samoobliczenia. Odmienne stanowisko prezentowało Ministerstwo Finansów (pismo z 18 stycznia 2002 r., PB 3-MD-8282-060-1/2002/16).

Ostatecznie problem ten rozwiązała nowelizacja z 27 lipca 2002 r. ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. nr 141, poz. 1179). Do regulacji podatkowej wpisano w art. 16 pkt 19a-19d, że wyłącznie dodatkowa opłata produktowa nie stanowi kosztów uzyskania przychodów. Tę karę uiszcza się w razie niezapłacenia lub zapłacenia w niepełnej wysokości opłaty produktowej. Obowiązek uiszczenia opłaty produktowej wynika z:

wart. 17 ust. 2 ustawy z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 90, poz. 607 z późn. zm.),

wart. 42 ust. 2 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. nr 79, poz. 666),

wart. 69 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. nr 180, poz. 1495 z późn. zm.),

wart. 17 ust. 2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 202 z późn. zm.).

W dwóch pierwszych przypadkach karę nalicza marszałek województwa, w pozostałych zaś główny inspektor ochrony środowiska.

Tendencja wzrostowa

Ostatnio zauważyć można tendencję do poszerzania zakresu odpowiedzialności administracyjnej, zwłaszcza kosztem odpowiedzialności karnej oraz tej za wykroczenia.

- Zjawisko to wyraża się poprzez stopniowe zwiększanie liczby tzw. deliktów administracyjnych, czyli czynów, z którymi przepisy prawa wiążą odpowiedzialność karno-administracyjną. Przepisów tego typu można się doszukać w kilkudziesięciu ustawach regulujących różnorodne dziedziny życia. Często zdarza się też, że kompetencja do wymierzania kar przyznana jest organom jednostek samorządu terytorialnego - zauważa Krzysztof Krawczyk, radca prawny z kancelarii prawnej Chałas i Wspólnicy.

Minister nie nadąża zmieniać

Warto dodać, że tak często ustawodawca zmienia regulacje, i w tak wielu przypadkach przewiduje sankcje administracyjne, że od ostatniej zmiany z 17 listopada 2009 r. minister finansów nie zmienił rozporządzenia z 7 lipca 2004 r. w sprawie opłat o charakterze sankcyjnym (Dz.U. nr 161, poz. 1682 z późn. zm.). Akt ten powołuje nieaktualny stan prawny i wymienia wśród tych kar opłatę produktową. Powoduje to jeszcze większy galimatias prawny.

Sankcja za delikt administracyjny może mieć postać niepieniężną lub pieniężną.

- Do sankcji niepieniężnych nakładanych przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) należy przewidziane ustawą z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150; dalej: p.o.ś.) nakazanie osobie fizycznej wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Chodzi np. o zaprzestanie używania określonych substancji chemicznych (art. 363 p.o.ś.) lub o wstrzymanie wykorzystania instalacji eksploatowanej przez osobę fizyczną w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, na której emisję nie jest wymagane pozwolenie (art. 368 p.o.ś.) - wymienia Katarzyna Taborek, prawnik w kancelarii KSP Legal & Tax Advice w Katowicach.

Powyższe sankcje niepieniężne mogą zostać nałożone jedynie na osoby fizyczne w rozumieniu kodeksu cywilnego. Kary pieniężne nakładane przez samorząd przedstawia tabela obok.

Obowiązek lub uznanie

Administracyjne sankcje pieniężne mogą być przewidziane obok odpowiedzialności karnej.

- Zasady wymierzania kar administracyjnych znajdują się w aktach prawnych regulujących różne sfery działania samorządu. Każda z tych ustaw zawiera specyficzne przepisy - stwierdza radca prawny Krzysztof Krawczyk.

Naruszenie przez określony podmiot przepisów prawa nie zawsze oznacza obowiązek nałożenia sankcji. Ustawa może pozostawić do uznania organu rozstrzygnięcie, czy w konkretnej sprawie uzasadnione jest wymierzenie kary. Regulacje dotyczące nakładania kar pieniężnych nie przewidują fakultatywności ich wymierzania. Przeciwnie, użyte zwroty, tj. "pobiera się" czy "wymierza", oznaczają, że organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w razie stwierdzenia popełnienia deliktu administracyjnego. Na przykład zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266) w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten nie przewiduje żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiałyby staroście odstąpienie od wydania decyzji lub wymierzenie niższej należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 864/2006, LexPolonica nr 2073539).

Podobną zasadę przyjęto także w art. 88 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Przepisy te dotyczą wymierzania kar pieniężnych za zniszczenie (usunięcie) terenów zieleni albo drzew lub krzewów. Wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia jest obowiązkiem wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 440/2008, LexPolonica nr 2278304).

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta musi także nałożyć sankcje przewidziane w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.).

W przypadku sankcji za popełnienie deliktu wymienionego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub ustawie o ochronie przyrody organ administracji jest zobowiązany do nałożenia kary. Jest to więc tzw. decyzja związana. Odmiennie niż w sprawach stosowania środków represji nakładanych na podstawie prawa ochrony środowiska.

- Od swobodnego uznania organu zależy, czy osoba fizyczna zostanie zobowiązana do odpowiedniego zachowania, czy też nie - wyjaśnia Katarzyna Taborek.

Decyzje związane

Właśnie te decyzje wywołują najwięcej wątpliwości. W tych sprawach przyjęto odpowiedzialność obiektywną. Warunkiem tej odpowiedzialności nie jest wina, lecz fakt niezastosowania się podmiotu do nakazu lub zakazu przewidzianego w ustawie. W tej postaci sankcja ma charakter typowo represyjny. Wysokość kary także jest bezwzględnie określona. Sztywne ustalenie jej stawki sprowadza się do wykonania przez organ operacji matematycznej. Taką zasadę przyjęto np. przy ustalaniu kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia oraz za zajęcie pasa drogowego.

- W zależności od rodzaju deliktu ustawa wprowadza kary pieniężne w ściśle określonej kwocie lub takie, których wysokość została określona widełkowo, a wymiar kary na gruncie danej sprawy określi dopiero organ - zauważa Michał Paprocki, radca prawny w kancelarii Chmaj i Wspólnicy.

Możliwość miarkowania kary przyjmuje ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sankcje te wprowadzone zostały w związku z nowymi zasadami gospodarowania odpadami komunalnymi. Ustawodawca określił, jakie okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wymierzaniu sankcji. Zgodnie z art. 9zc tej ustawy przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Takie rozwiązanie należy ocenić pozytywnie. Analizując przepisy przewidujące sankcje administracyjne, z zadowoleniem należy stwierdzić, że ustawodawca coraz częściej wskazuje na okoliczności, które umożliwiają miarkowanie wysokości kary.

JAKIE KARY NAŁOŻĄ WÓJT, BURMISTRZ, PREZYDENT MIASTA, STAROSTA, A JAKIE MARSZAŁEK WOJEWÓDZTWA

28 ust. 1	Wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy	Dwukrotność jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji	starosta
28 ust. 2	Wyłączenie gruntów z produkcji przeznaczonych w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne bez decyzji w tym zakresie	Podwyższenie jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji o 10 proc.	starosta
28 ust. 3	Niezakończenie w określonym terminie rekultywacji zdewastowanych gruntów	Podwyższenie opłaty rocznej o 200 proc.	starosta
29 ust. 2	Nałożenie dodatkowej kary na kierownika, gdy powyższe opłaty dotyczą jednostek organizacyjnych	Kwota wynagrodzenia za okres 3 ostatnich miesięcy	starosta

42 ust. 2

Naliczenie dodatkowej opłaty za niewykonanie decyzji w sprawie wysokości zaległości z tytułu opłaty produktowej

50 proc. kwoty niewpłaconej opłaty produktowej

marszałek województwa

29 ust. 1 pkt 1	Stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy bez przedstawienia jej do zatwierdzenia radzie gminy	Nie może przekroczyć 15 proc. przychodu ukaranego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
29 ust. 1 pkt 2	Stosowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy zawyżającej ceny lub stawki opłat zatwierdzonych przez radę gminy lub zweryfikowanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta)	Nie może przekroczyć 15 proc. przychodu ukaranego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
29 ust. 7	Niezależnie od powyższych sankcji nałożenie kary na kierownika przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego	Nie większa niż 300 proc. miesięcznego wynagrodzenia	wójt, burmistrz lub prezydent miasta

17 ust. 1 i 2

Niedokonanie wpłaty opłaty produktowej lub dokonanie jej w wysokości niższej od należnej

Dodatkową opłatę produktową wymierza się w formie decyzji w wysokości 50 proc. kwoty niewpłaconej opłaty produktowej

marszałek województwa

42

Niedokonanie wpłaty opłaty produktowej lub dokonanie jej w wysokości niższej od należnej

Dodatkową opłatę produktową wymierza się w formie decyzji w wysokości 50 proc. kwoty niewpłaconej opłaty produktowej

marszałek województwa

88 ust. 1 pkt 1, 89 ust. 1	Zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności	Trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
88 ust. 1 pkt 2, 89 ust. 1	Usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia	Trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
88 ust. 1 pkt 3, 89 ust. 1	Zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych	Trzykrotność opłaty za usunięcie drzew lub krzewów	wójt, burmistrz lub prezydent miasta

18, 19	Podmiot wprowadzający po raz pierwszy do obrotu na terenie kraju substancje zubożające warstwę ozonową	Podstawę obliczenia wysokości opłaty za substancje kontrolowane stanowi ilość substancji kontrolowanej wprowadzonej do obrotu. Maksymalna wysokość stawki opłaty za substancje kontrolowane wynosi dwukrotność stawki opłaty za emisję chlorofluorowęglowodoru do środowiska (karę oblicza sam przedsiębiorca)	marszałek województwa
22 ust. 1	Niedokonanie wpłaty opłaty za substancje kontrolowane lub dokonanie jej w wysokości niższej od należnej	Dodatkową opłatę za substancje kontrolowane wymierza się w formie decyzji w wysokości 50 proc. kwoty niewpłaconej opłaty	marszałek województwa

9x ust. 1 pkt 1	Odbieranie przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych od właścicieli bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej	5 tys. zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 tys. zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejest ru	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
9x ust. 1 pkt 2	Wymieszanie przez przedsiębiorcę odbierającego odpady, te selektywne zebrane z innymi odpadami	Od 10 tys. zł do 50 tys. zł	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
9x ust. 1 pkt 3	Nieprzekazanie przez przedsiębiorcę zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych	Od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
9x ust. 1 pkt 4	Przekazanie przez przedsiębiorcę nierzetelnie sporządzonego kwartalnego sprawozdania	Od 500 zł do 5 tys. zł	wójt, burmistrz lub prezydent miasta
9x ust. 1 pkt 5	Przekazanie przez przedsiębiorcę kwartalnego sprawozdania po terminie	100 zł za każdy dzień opóźnienia	wójt, burmistrz lub prezydent miasta

13f, 13h	Nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania	Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej oraz sposób jej pobierania. Nie może ona przekroczyć 50 zł.	wójt, burmistrz lub prezydent miasta (lub na podstawie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym podmiot zewnętrzny)
40 ust. 12 pkt 1	Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi	Dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego	wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa
40 ust. 12 pkt 2	Za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi	Dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego	wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa
40 ust. 12 pkt 3	Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi	Dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego	wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa
29a ust. 1 i 2	Za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi albo o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym zjazdu	Dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego	wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu lub zarząd województwa

4 ust. 3 pkt 2, 140 ust. 3 pkt 3	Wydobywanie żwiru i piasku z naruszeniem wymagań określonych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy	Czterdziestokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny	starosta
139 ust. 3 pkt 3	Rażące naruszenie warunków określonych koncesji w zakresie wydobywania kopalin ze złóż	Pięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny	starosta, marszałek województwa
140 ust. 3 pkt 3	Wydobywanie kopalin bez koncesji	Czterdziestokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny	starosta, marszałek województwa

126

Niezłożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody

5 tys. zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin do złożenia wniosku

starosta

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Ustawodawca, tworząc prawo, powinien być bardziej elastyczny

@RY1@i02/2013/117/i02.2013.117.08800060b.801.jpg@RY2@

materiały prasowe

dr Kazimierz Bandarzewski sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Jakie są zasady nakładania kar pieniężnych?

Nie ma jednolitych zasad ich naliczania. Każdorazowo ustawodawca określa, jakie zachowanie podlega ukaraniu. Reguluje także zasady naliczania wysokości kary i tryb jej ustalania. Istotną i wspólną cechą administracyjnych kar pieniężnych jest ich naliczanie na podstawie procedury administracyjnej, a nie karnej. Procedurę reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Zresztą i on przewiduje nakładanie takiej sankcji.

Czy wysokość kary zależy od rozmiaru szkody?

Nie. Z reguły wysokość kary jest niezależna od rozmiaru powstałej straty (szkody) i stopnia zawinienia sprawcy. Są one nakładane za obiektywnie stwierdzone naruszenie prawa. Przy czym każdorazowo przepisy ustawowe zawierają dość precyzyjnie ustalone sposoby jej wymierzania. Bardzo często administracyjne kary finansowe są znacznie dotkliwsze niż grzywny wymierzane w postępowaniu karnym za popełnienie przestępstwa.

Jakie wnioski wynikają z pana praktyki orzeczniczej?

Kary pieniężne nakładane są za naruszenie obowiązujących przepisów. Ten sposób wymierzania sankcji zbliża je do procedury karnej, a w szczególności do wymierzania grzywny. Grzywną jednak nie są. Wątpliwości budzi uniezależnienie wysokości nakładanej kary od np. stopnia winy sprawcy lub zakresu wyrządzonej szkody. Czasami kary te są dalece nieproporcjonalne do wysokości szkody i słabo akceptowane społecznie. Dlatego można zaproponować ustawodawcy umożliwienie urzędnikom samorządowym uelastyczniania wysokości nakładanych kar w zależności od okoliczności sprawy. Dzięki temu możliwe byłoby miarkowanie jej wysokości. Uważam, że organy niestety nie zawsze realizują zasadę udzielania informacji, o której mowa w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie jest m.in. informowana o przepisach pozwalających na stosowanie ulg w stosunku do ostatecznie nałożonych kar. Przepisy takie mogą uchwalać organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Rozmawiał Leszek Jaworski