Postępowanie gabinetowe to czasem zdecydowanie za mało

Ustawa z 4 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) nie definiuje pojęcia rozprawy administracyjnej. Określa zaś m.in. przesłanki warunkujące jej przygotowanie i przeprowadzenie. Warto wiedzieć też, że w niektórych sytuacjach przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie zależy wyłącznie od woli organu. Stanowi bowiem jego obowiązek, uchybienie któremu może wiązać się z poważnymi konsekwencjami.

Przeprowadzenie takiej rozprawy nie zostało przez ustawodawcę pozostawione arbitralnej woli organu. Nie ma on więc uprawnień do tego, aby dowolnie decydować o tym, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostanie w formie rozprawy, czy postępowania gabinetowego. Rozprawa przeprowadzona może być na wniosek lub z urzędu. Za każdym razem należy jednak przeanalizować przesłanki przesądzające o jej niezbędności, które określa art. 89 k.p.a. Omówimy je kolejno.

Szybciej i prościej

Przyspieszenie lub uproszczenie postępowania to element najbardziej ocenny spośród wskazanych w art. 89 k.p.a. O tym, czy przeprowadzenie rozprawy zapewni przyspieszenie lub tym bardziej uproszczenie postępowania, decyduje bowiem organ, którego ocena, co oczywiste, nie zawsze musi być w pełni zasadna. Przepis nie zawiera wskazania, że wystarczy sama ewentualność przyspieszenia lub uproszenia postępowania. Obydwa te elementy muszą więc stanowić kryterium niebudzące wątpliwości organu.

Przypomnieć przy tym trzeba, że do szybkiego załatwienia spraw zobowiązuje organy administracji publicznej art. 12 par. 1 k.p.a., określając jednocześnie, iż posługiwać się one powinny przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia. Rozprawa administracyjna może stanowić niejednokrotnie najprostszy środek załatwienia sprawy (np. poprzez umożliwienie konfrontacji stron). Jednocześnie wątpliwości nie może budzić stwierdzenie, iż rozprawa nie obejmie spraw, które mogą zostać załatwione niezwłocznie (art. 35 par. 2 k.p.a.).

Z mocy prawa

Obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nakłada na organy administracji nie tylko k.p.a., lecz także inne ustawy. Jako przykład wskazać można m.in.:

- art. 118 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zgodnie z którym "po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną" (ustawa wskazuje przy tym w ust. 1a, że rozprawy nie przeprowadza się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym);

- art. 47 ust. 6 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli operator odmawia zawarcia umowy o świadczenie usługi obejmującej zapewnienie minimalnego zestawu łączy dzierżawionych, zaprzestaje jej świadczenia albo zmniejsza liczbę łączy dzierżawionych w stosunku do zawartej umowy, uzasadniając to nieprzestrzeganiem przez użytkownika warunków dzierżawy, prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po otrzymaniu przez użytkownika wniosku o rozstrzygnięcie sporu i po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej - podejmuje decyzję określającą zakres obowiązku świadczenia usługi.

Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przypadku nałożenia takiego obowiązku przez prawo, w przeciwieństwie do pozostałych przesłanek, nie została pozostawiona uznaniu organu (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3717/02). Mimo to także w tym przypadku mogą powstawać określone wątpliwości, o czym świadczy chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 1992 r. (sygn. akt IV SA 111/92), zgodnie z którym "nie jest obligatoryjna rozprawa administracyjna w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu tylko dlatego, że postępowanie to dotyczy wywłaszczenia". Jednoznaczność przesłanki oraz potencjalnie istotny wpływ braku rozprawy na wynik sprawy stanowią podstawę uchylenia wydanej w wyniku postępowania decyzji (patrz też wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1271/03).

W obopólnym interesie

Jedną z ważnych przesłanek przeprowadzenia rozprawy jest potrzeba uzgodnienia interesów stron - gdy w sprawie biorą udział co najmniej dwie strony o sprzecznych interesach. Sytuacji takich w praktyce działania organów administracji publicznej wskazać można bardzo wiele. [przykład 1]

Działanie organu zmierzające do uzgodnienia interesów stron należy uznać za wypełniające w zupełności zasady ogólne k.p.a. Prowadzi bowiem m.in. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), sprzyja zaufaniu uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz umożliwia stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.). W szczególności zaś może doprowadzić do zawarcia ugody administracyjnej pomiędzy stronami (art. 13 k.p.a.), chociaż zdarzyć się może, że taka ugoda nie będzie dopuszczalna prawem. Wskazać należy w tym miejscu w szczególności na art. 118 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jednoznacznie przesądza, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej.

Należy przy tym jednak pamiętać, że "wartość dowodowa oświadczeń obu stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej" - jak czytamy w wyroku WSA w Warszawie z 19 września 2008 r., IV SA/Wa 1119/08). Co istotne, jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z 12 października 2005 r. (II OSK 103/05), "jeżeli niewątpliwie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, wobec zupełnie odmiennych poglądów uczestniczących w postępowaniu podmiotów, to organy orzekające powinny wyjaśnić, z jakich przyczyn nie zdecydowały się na przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której mogłoby dojść do owego uzgodnienia interesów". Wyjaśnienie to powinno zostać, co oczywiste, zawarte w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie.

Z biegłym lub świadkiem

Kolejne wskazanie do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej to potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. [przykład 2] Omawiana przesłanka wskazuje na kilka elementów, które zaistnieć muszą dla jej zastosowania. Są one przy tym niejednokrotnie różnie interpretowane przez naukę i orzecznictwo. Zakładać można, że wystąpi ona w szczególności w przypadku wystąpienia łącznie dwóch następujących elementów:

- w postępowaniu zaistnieje konieczność udziału więcej niż jednego świadka lub jednego biegłego (więcej m.in. wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 2007 r., I OSK 1635/06),

- wyjaśnienie sprawy uzależnione jest od przeprowadzenia rozprawy (więcej m.in. wyrok NSA w Warszawie z 12 grudnia 2008 r., II GSK 361/08).

Przykład 1

Uzgodnienie interesów stron

Prezydent miasta X wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uwagi na to, że zastrzeżenia zgłosili sąsiedzi wnioskodawcy mający przymiot stron, prezydent miasta, z uwagi na potrzebę uzgodnienia ich interesów, postanowił przeprowadzić rozprawę administracyjną.

Przykład 2

Potrzebna pomoc biegłych

Do wójta gminy Y wpłynęło pismo właściciela nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Właściciel podważył operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia renty planistycznej oraz przedstawił operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W związku z tym, że powstała potrzeba wyjaśnienia sprawy przy pomocy biegłych, wójt postanowił przeprowadzić rozprawę administracyjną.

@RY1@i02/2013/107/i02.2013.107.08800100b.802.jpg@RY2@

dr Jacek Murzydło

dr Jacek Murzydło