Troska o człowieka to za mało. Trzeba zadbać o rośliny i zwierzęta

Zapewnienie ciągłości funkcjonowania przyrody jest jednym z czołowych zadań na każdym etapie planowania, zarówno miejscowego, jak i regionalnego, a w końcu krajowego. Wśród narzędzi ochrony środowiska istotną funkcję pełnią: prognoza skutków wpływu ustaleń planu przestrzennego na środowisko oraz ocena oddziaływania przedswięwzięcia na środowisko (OOŚ).

Wczesne ostrzeganie

Prognoza oddziaływania na środowisko jest jednym z podstawowych dokumentów niezbędnych w procedurze postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Bez jej wykonania nie można sporządzić projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzany jest zgodnie z art. 51 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 - dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku). Organ, który opracowuje projekt studium, sporządza prognozę oddziaływania na środowisko, a w niej zamieszcza ocenę wpływu na przyrodę skutków realizacji planów przewidzianych w studium. Dokument ten powinien uwzględnić wszystkie najważniejsze komponenty środowiska naturalnego i ich wzajemne powiązania. Korzystne jest, aby wykonanie prognozy poprzedziła wizja terenowa. Dzięki takim działaniom można prawidłowo ocenić obecny stan środowiska i jego największe zagrożenia w związku z realizacją zmiany studium.

Gmina Nysa prognozę skutków ustaleń oddziaływania na środowisko studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podzieliła na trzy części.

Pierwsza stanowi ogólną analizę aktualnego stanu środowiska przyrodniczego na obszarze studium i terenów przyległych, ze szczególnym uwzględnieniem jego wrażliwości i odporności na degradację, wymogów ochrony przyrody i różnorodności biologicznej oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu i jego wpływu na środowisko, a także na jakość życia i zdrowia ludzi. Druga część to omówienie ustaleń zawartych w studium, szczególnie tych, które mogą mieć wpływ na środowisko przyrodnicze.

Trzecia jest już właściwą prognozą, która poprzedza ocenę dotychczasowych skutków wpływu zagospodarowania przestrzennego na środowisko oraz przewidywanych oddziaływań realizacji studium na poszczególne elementy środowiska i ich wzajemne powiązania. W tej części zostały również przedstawione propozycje rozwiązań mogących wyeliminować lub ograniczyć negatywne wpływy na środowisko.

Ocena oddziaływania skutków realizacji projektu studium zmierza do rozpoznania wpływu na środowisko przyrodnicze zastosowanych ustaleń w projekcie studium dla poszczególnych jednostek urbanistycznych oraz wydzielenie jednostek, na których mogą wystąpić istotne oddziaływania. Na podstawie tej oceny dokonano prognozy prawdopodobnych skutków wpływu projektu studium na środowisko przyrodnicze. Oddziaływanie ustaleń projektu studium na środowisko oceniano, posługując się następującymi kryteriami:

wcharakterem zmian (bardzo korzystne, korzystne, niekorzystne, niepożądane, bez znaczenia),

wintensywnością przekształceń (nieistotne, nieznaczne, zauważalne, duże, zupełne),

wbezpośredniością oddziaływania (bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane),

wokresem trwania oddziaływania (stałe, okresowe, epizodyczne, przejściowe),

wzasięgiem oddziaływania (miejscowe, lokalne, ponadlokalne, regionalne, ponadregionalne),

wtrwałością przekształceń (nieodwracalne, częściowo odwracalne, odwracalne, możliwe do rewaloryzacji).

Jak wskazuje gmina, na etapie prac nad projektem studium prognoza staje się środkiem wczesnego ostrzegania. Ale w trakcie stosowania przepisów studium prognoza może, i powinna, przyczyniać się do wyboru wariantów korzystnych dla środowiska przyrodniczego.

Znaczne zagrożenie

Gdy planowane inwestycje mogą w znacznym stopniu oddziaływać na środowisko, konieczna jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na przyrodę. Jej charakter określa ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) Obowiązek sporządzenia oceny zależy przeważnie od opinii generalnego bądź regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Opinię taką mogą również wydać: dyrektor urzędu morskiego czy inspekcja sanitarna. Organy te ocenią, czy planowana inwestycja może być uznana jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz. 1397) wskazuje na kategorie inwestycji, przy których przeprowadzenie OOŚ jest konieczne, a kiedy zależy to od organu prowadzącego postępowanie.

Procedura postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaga sporządzenia raportu wpływu przedsięwzięcia na przyrodę. Do tego konieczny jest opis planowanej inwestycji i elementów przyrody objętych oddziaływaniem, a także charakterystyka przedsięwzięcia wskazująca na różne jego warianty i uzasadnienie wybranego. Powinny się tam też znaleźć porównania rozwiązań proponowanych z tymi, które są stosowane w praktyce krajowej i zagranicznej. Organy ochrony środowiska mogą zrezygnować z wymagania niektórych elementów raportu lub określić inne szczegóły raportu, takie jak warianty alternatywne wymagające zbadania lub zakres i metody badań.

Końcowym elementem raportu jest wskazanie działań, które mają na celu zmniejszenie szkodliwych dla środowiska oddziaływań.

Postępowanie kończy się wydaniem przez prowadzący je organ, a więc: wójta, burmistrza, prezydenta miasta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ważne jest to, że w samym postępowaniu OOŚ musi być zapewniona możliwość udziału społeczeństwa.

Udział społeczeństwa

Zgodnie z art. 29 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Oznacza to, że skorzystanie z tego uprawnienia nie jest uzależnione np. od posiadania polskiego obywatelstwa. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zostały zaliczone do dokumentów, których projekty wymagają przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Tym zagadnieniem zajmował się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z 27 maja 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 128/10) wskazał, że nieprzeprowadzenie tego postępowania stanowi istotne naruszenie prawa kwalifikujące się do unieważnienia uchwał w tych sprawach.

Organ opracowujący projekt powyższych dokumentów, który przeprowadza strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko, zobowiązany jest zapewnić udział społeczności lokalnej w tym postępowaniu. Zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów planów miejscowych oraz studiów określają zaś przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Nie oznacza to jednak, że wyłączone zostało odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podkreślić należy, że naruszenie procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko będzie podlegało takim skutkom prawnym, jak naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzania studium i planu miejscowego. Może to zatem skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części.

Zakres wniosków

Udział społeczny, oprócz prawa składania uwag i wniosków do projektu dokumentów, dotyczy także wszelkich aspektów związanych ze strategiczną oceną oddziaływania na środowisko. Należy zatem uznać, że społeczeństwo ma prawo do udziału, realizowane przez możliwość składania uwag i wniosków, w procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to polega na:

- uzgodnieniu stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko;

- sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko;

- uzyskaniu wymaganych ustawą opinii;

- zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku można wnosić wnioski i uwagi dotyczące każdego z elementów tak zdefiniowanej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Mogą to być wnioski i uwagi dotyczące nie tylko samej treści dokumentu objętego obowiązkiem przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, lecz także treści i metody sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko, aktualności materiałów wyjściowych, jak również samej procedury udziału społeczeństwa. Chodzi na przykład o prawidłowość dokonania ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz umożliwienia zapoznania się z niezbędną dokumentacją. Jest to więc znacznie szerszy zakres niż ten, który przewidziany jest dla uwag i wniosków wnoszonych zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Te bowiem mogą dotyczyć wyłącznie merytorycznej zawartości studium i planu miejscowego.

Procedura

Niezależnie od różnic dotyczących treści środowiskowych wniosków i uwag odmiennie przedstawia się także procedura udziału społeczeństwa w tym postępowaniu w stosunku do tych złożonych w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi zarówno o formę, w jakiej mogą być składane wnioski, jak i termin przewidziany na ich złożenie. Zgodnie z art. 34 ustawy o udostępnianiu informacji uwagi i wnioski w procedurach z udziałem społeczeństwa mogą być wnoszone nie tylko w formie pisemnej, lecz także ustnie do protokołu oraz za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nie jest jednak konieczne opatrywanie ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Jest to forma znacznie szersza niż ta, którą dla uwag i wniosków przewidują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ sporządzający projekt studium uwarunkowań albo planu miejscowego określa m.in. formę i miejsce składania wniosków. Oznacza to, że można ją określić dowolnie. Zazwyczaj będzie to forma pisemna poprzez złożenie pisma w oznaczonym miejscu albo wysłanie go pocztą, także pocztą elektroniczną. Ważne jest, że uwagi wnosi się piśmie. Również w tym przypadku uznaje się, że forma pisemna nie jest jedyną, jaka może być dopuszczona przez organ gminy.

Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa formę składania uwag do projektu planu miejscowego. Uwagi te wnosi się wyłącznie w formie pisemnej, przy czym za taką ustawa uznaje również wniesienie uwagi w postaci elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.

Na składanie wniosków został przewidziany termin nie krótszy niż 21 dni (odpowiednio od ogłoszenia o przystąpieniu do strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, o przystąpieniu do sporządzania studium i o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego).

Odmiennie uregulowano terminy na składanie uwag. Dla uwag zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku jest to co najmniej 21 dni od dnia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei uwagi do projektu studium uwarunkowań można wnosić w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia studium (a więc minimum 65 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium uwarunkowań do publicznego wglądu). Uwagi do projektu planu miejscowego można wnosić w terminie nie krótszym niż 21 dni od zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (a więc minimum 42 dni od ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu). Ponieważ obie kategorie uwag i wniosków zostały objęte odmiennymi uregulowaniami proceduralnymi, w literaturze wskazuje się, że jedyną możliwością spełnienia przez organ gminy wymogów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoległe rozpatrywanie tych wniosków i uwag.

Po rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków do przyjętego dokumentu dołącza się uzasadnienie zawierające informacje o udziale społeczeństwa. W uzasadnieniu tym należy więc wskazać, ile zostało złożonych wniosków i uwag, a także - przynajmniej skrótowo - wskazać, czego te wnioski i uwagi dotyczyły.

Uchwalenie planu miejscowego

Wszystkie działania dotyczące środowiska są uwzględnianie w planie miejscowym. Samo uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest złożoną proceduralnie czynnością. Istotne naruszenie tej procedury stanowi nieważność podjętej uchwały. Przed ostatecznym uchwaleniem planu miejscowego rada gminy musi stwierdzić, że nie narusza on ustaleń studium. Przy czym brak sprzeczności planu ze studium nie oznacza, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Należy pamiętać, że studium jest aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu. W konsekwencji stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium powinno nastąpić w odrębnej uchwale. Niemniej w orzecznictwie przyjmuje się, że dokonanie tej czynności łącznie z uchwaleniem miejscowego planu nie może być traktowane, jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu, o czym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 1989/11).

Ponadto procedura ustalania planu jest czynnością sformalizowaną. Poszczególne jej etapy określone są w art. 14-28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tryb ten jest szczegółowo określony także w zakresie chronologii podejmowanych działań. Celem sformalizowanej procedury planistycznej, w ocenie NSA, jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu.

Konsekwencje naruszenia

Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w całości lub części pozwala naruszenie zarówno zasad jego sporządzania, jak i procedury. Pojęcie zasad sporządzania wiąże się zaś z zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części. Naruszenie zasad sporządzenia planu, podobnie jak naruszenie właściwości organów, powoduje, zgodnie z ustawą o planowaniu przestrzennym, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W przypadku naruszenia procedury tylko te, które są istotne, powodują nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego.

Co w dokumencie

Prognoza oddziaływania zawiera:

w informacje o zawartości, głównych celach projektowanego dokumentu oraz jego powiązaniach z innymi dokumentami;

w informacje o metodach zastosowanych przy sporządzaniu prognozy;

w propozycje dotyczące przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania;

w informacje o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko;

w streszczenie sporządzone w języku niespecjalistycznym.

Prognoza określa, analizuje i ocenia stan środowiska oraz problemy ochrony środowiska, oddziaływania m.in.: na ludzi, zwierzęta, rośliny, wodę, powietrze, klimat.

Natura 2000

W przypadku obszaru Natura 2000 procedurę OOŚ wszczyna się zawsze, gdy istnieje podejrzenie, że inwestycja może oddziaływać na ten teren. Procedura nie jest konieczna, jeżeli realizacja przedsięwzięcia wynika z planów ochrony obszaru Natura 2000.

W efekcie przeprowadzenie postępowania konieczne jest w przypadkach:

w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

w pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu;

w koncesji na poszukiwanie kopalin;

w pozwoleń wodnoprawnych;

w decyzji ustalającej warunki przeprowadzenia robót polegających na regulacji wód;

w decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów;

w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady.

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/065/i02.2013.065.08800060a.802.jpg@RY2@

Jarosław Grzywiński, radca prawny, partner, kieruje departamentem prawa nieruchomości w kancelarii Taylor Wessing e|n|w|c

W obecnym stanie prawnym inwestor musi się liczyć z wieloma ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska w ramach zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia konieczność uwzględnienia walorów krajobrazowych środowiska, warunków klimatycznych, a także innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi czy ochrony przed hałasem.

Po drugie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy zawsze uwzględniać ograniczenia wynikające z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), na mocy której ustanowione zostają parki narodowe, rezerwaty przyrody, obszary chronione, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz obszar Natura 2000.

Należy pamiętać, że pozwolenia na budowę wymagają zawsze te przedsięwzięcia, które również wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a także oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Istnieje w obrocie prawnym wiele przepisów regulujących kwestię ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym. Brakuje często enumeratywnego określenia wymagań w tym zakresie w stosunku do inwestorów. Należy podkreślić istnienie skomplikowanych i długotrwałych procedur środowiskowych, które znacząco wpływają na opóźnienie realizacji inwestycji, a następnie długotrwały okres oczekiwania na niezbędne zezwolenia aż po ostateczną fazę wykonawczą. Inwestorzy zwracają uwagę organom samorządowym, że ich inwestycje są często wstrzymywane z powodu uwarunkowań środowiskowych. Znane są także sytuacje, w których wznawia się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ponieważ decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została uchylona z powodu stwierdzenia rażących uchybień i naruszeń prawa. Rola samorządów w zakresie ochrony przyrody w zagospodarowaniu przestrzennym jest coraz bardziej istotna. Przede wszystkim rada gminy sporządza i uchwala gminne programy ochrony środowiska. Także co 2 lata przedstawia raport z wykonania tego programu. Gminne programy ochrony środowiska są istotną częścią dalszej polityki gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego.