Pozbawienie obywatela prawa własności musi być uzasadnione

 "Starych" unijnych pieniędzy (na lata 2007 2013) na inwestycje samorządowe już prawie nie ma. Nowe będą za dwa lata. Dlatego właśnie teraz jest czas by spokojnie zastanowić się i rozpocząć proces prowadzący do przejmowania gruntów pod nowe inwestycje. Bo póżniej przy działaniu z dnia na dzień i w stresie będzie znacznie trudniej.

Własność to prawo przynależne każdemu człowiekowi. Podlega ono ochronie państwa.

Wobec tego wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie pod pewnymi warunkami. Jest to bowiem procedura, która najbardziej ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo obywatela.

Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zasada ta została rozwinięta w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej "u.g.n."). W art. 112 ust. 2 tej ustawy jest mowa, że wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Może być ono dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Za cel publiczny uważa się m.in. budowę i utrzymywanie dróg publicznych lub dróg kolejowych, budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę lub odprowadzania ścieków oraz budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów, szkół publicznych lub publicznych obiektów ochrony zdrowia, poszukiwanie (rozpoznawanie i wydobywanie) złóż kopalin objętych własnością górniczą.

Wywłaszczenie dokonywane jest na mocy decyzji o wywłaszczeniu i wyłącznie w stosunku do nieruchomości, która została przeznaczona na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub dla której wydana została decyzja lokalizacyjna inwestycji.

Ponadto musi być jeszcze spełniony jeden warunek, jakim jest niezbędność danego gruntu dla osiągnięcia tego celu. Chodzi więc o taką sytuację, gdy nie może być on osiągnięty w żaden inny sposób aniżeli przez pozbawienie własności do nieruchomości. W szczególności w drodze nabycia jej na podstawie umowy.

- Jakkolwiek art. 21 konstytucji gwarantuje, iż wywłaszczenie może nastąpić za zapłatą słusznego odszkodowania, to znam przypadki, gdy właściciel nie ma żadnego roszczenia w tym zakresie - zauważa adwokat Rafał Dębowski, specjalizujący się w prawie nieruchomości. To przepisy ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985  r. (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), skutkujące faktycznym wywłaszczeniem właściciela terenu zaliczonego do dróg publicznych, bez prawa do odszkodowania.

Siła przekonywania

- Zasadniczy tryb wywłaszczenia nieruchomości, określony ustawą o gospodarce nieruchomościami, sprowadza się do rokowań i po ich pozytywnym zakończeniu do sprzedaży nieruchomości, a w razie niepowodzenia, do wydania decyzji wywłaszczeniowej - wyjaśnia mecenas Rafał Dębowski.

Przed odebraniem prawa do gruntu należy więc skłonić właściciela do dobrowolnej jego sprzedaży. Wywłaszczenie jest zatem ostatecznością. Dlatego jego wszczęcie musi być poprzedzone rokowaniami. Porozumienie samorządu z właścicielem jest możliwe do osiągnięcia, ale nie jest to prosta sprawa z uwagi na często skrajnie rozbieżne interesy.

Problem kolizji interesów można rozwiązać w inny sposób. Tego rodzaju sprawy znane są z pogranicza polsko-niemieckiego. Otóż budowa kopalni węgla brunatnego musiała spowodować masowe przesiedlenia całych wiosek. W jednej z nich mieszkańcy byli bardzo przywiązani do swojego kościoła. O ile można się było zgodzić na nowy dom w innym miejscu, to już kościół powinien być ten sam.

- Inwestor po prostu wziął na siebie ciężar i koszt przeniesienia budynku świątyni w nowe miejsce, wskazane przez mieszkańców. Ten przykład pokazuje, że czasem można więc się porozumieć i wtedy obie strony są zadowolone. Nawet najgorsza ugoda jest lepsza od najbardziej sprawiedliwego wyroku sądowego czy decyzji administracyjnej - szczególnie przy wywłaszczeniu, które ciągle jeszcze budzi sporo emocji - tłumaczy Bartłomiej Bartczak, burmistrz Gubina.

Starosta rokuje

Rokowania w takich sprawach powinny być prowadzone pomiędzy starostą a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (np. dzierżawa). W przypadku wywłaszczania na wniosek samorządu rokowania przeprowadzają ich organy wykonawcze, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa.

Prowadzenie rokowań o nabycie nieruchomości na rzecz gminy musi znajdować umocowanie w uchwale rady gminy. Analogiczna zasada obowiązuje, gdy negocjacje zmierzają do nabycia własności przez powiat lub województwo. Potrzebna jest wtedy odpowiednio uchwała rady powiatu lub sejmiku województwa.

Rokowania to negocjacje uregulowane w art. 72 i art. 72¹ kodeksu cywilnego. Przedmiotem negocjacji powinny być zatem wszelkie istotne elementy przyszłej umowy, a więc określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny oraz formy rozliczenia. Nie mogą mieć charakteru pozornego ani też nie mogą przebiegać w nieskończoność. Z ustaleń dokonanych w wyniku rokowań sporządza się protokół. Zawarcie umowy następuje wtedy, gdy strony osiągną porozumienie co do wszystkich składników umowy. Na to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2011 r., (sygn. akt I OSK 2056/10).

Przeprowadzenie rokowań nie jest możliwe w sytuacji wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wynika to z braku możliwości ustalenia osoby, której przysługuje własność do danej nieruchomości. Za takie, zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n., uważa się nieruchomości, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do nich prawa rzeczowe. Przepis ten stosuje się również do nieruchomości, których właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. W takim przypadku przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego rokowania zastępuje się informacją o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości. Informację tę starosta podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim.

W art. 114 ust. 4 u.g.n. zakreślono termin 2 miesięcy od daty ogłoszenia informacji do zgłoszenia się osób, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Zgłoszenie się takich osób skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia z nimi negocjacji w celu nabycia działki w drodze umowy.

Fiasko rozmów

W sytuacji gdy rokowania nie doprowadzą do pozytywnego finału, starosta (lub organ wykonawczy gminy) wyznacza na piśmie właścicielowi gruntu, na którym ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Po bezskutecznym jego upływie dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego - jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2010 r., (sygn. akt VIII SA/Wa 294/10).

Wszczęcie procedury wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a dla jednostki samorządu terytorialnego na wniosek jej organu wykonawczego. Procedura może być także rozpoczęta na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny.

Wątpliwości mogą powstać w przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu - skoro z jednej strony jako reprezentant gminy występowałby o wszczęcie procedury wywłaszczenia, a z drugiej - już jako pełniący funkcję starosty rozpatrywał by go i wydawał decyzję w tej sprawie. Zgodnie z poglądami ekspertów w takiej sytuacji prezydent miasta podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a). Stanowisko to potwierdza także wyrok NSA z 11 marca 2008 r. (I OSK 339/07).

Co z zabytkami

Wniosek o wywłaszczenie nieruchomości o charakterze zabytkowym może złożyć także wojewódzki konserwator zabytków. Następuje to wtedy, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożenia dla zabytku wpisanego do rejestru, które polega na możliwości jego zniszczenia lub uszkodzenia. W tym przypadku wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy właściwej ze względu na położenie obiektu. Wojewódzki konserwator zabytków staje się stroną postępowania jako wnioskodawca.

Oprócz wywłaszczenia, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, różne ustawy przewidują przejmowanie przez podmioty publicznoprawne własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości (albo innych praw do nieruchomości) z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji lokalizacyjnej. Wnioski o wydanie takich decyzji mogą więc składać różne podmioty. Dla przykładu można podać właściwego zarządcę drogi, który realizuje inwestycję drogową, o którym mowa w art. 11a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.),

Datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia zawiadomienia stronom lub dzień określony w ogłoszeniu o wszczęciu postępowania wywieszonym w urzędzie starostwa powiatowego.

W sądzie

Po rozpoczęciu procedury starosta musi złożyć w sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Jeżeli nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, to starosta powinien złożyć zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania do istniejącego zbioru dokumentów.

Natomiast w przypadku gdy wywłaszczenie nie dojdzie do skutku, starosta powinien wystąpić z wnioskiem o wykreślenie z księgi wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego lub złożyć zawiadomienie o tym fakcie do zbioru dokumentów.

W prawie polskim zdarzają się przypadki wywłaszczenia ustawowego. Przykładem jest przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (t.j. Dz.U. z 1998 nr 133 poz. 872 z późn. zm.), którego skutkiem było odjęcie własności terenów zajętych do dnia 31 grudnia 1998r. pod drogi publiczne, za odszkodowaniem, płatnym na wniosek złożony najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. - zauważa mecenas Dębowski.

Dodaje, że innym ciekawym przepisem, skutkującym wywłaszczeniem nieruchomości z mocy prawa, jest przepis art. 98. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku dokonania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela, część dzielonej działki, przeznaczona pod drogę publiczną, z chwilą dokonania podziału przechodzi na własność odpowiedniej jednostki, zależnie od statusu drogi. Wywłaszczenie to również następuje za odszkodowaniem.

Wyjaśnienia na rozprawie

- W sprawach o wywłaszczenie da się zauważyć prawidłowość polegającą na tym, iż zazwyczaj problemem nie jest sama konieczność dokonania wywłaszczenia nieruchomości, lecz wysokość należnego odszkodowania. W szczególności gdy wywłaszczenie części nieruchomości skutkować ma znaczącym zmniejszeniem wartości nieruchomości sąsiedniej, niepodlegającej wywłaszczeniu - podkreśla mec. Rafał Dębowski.

Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obowiązkowe jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przeprowadzana jest ona przez starostę. Celem rozprawy jest między innymi dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w procedurze wywłaszczeniowej, w której oprócz odjęcia własności organ ustala odszkodowanie, zachodzi najczęściej potrzeba wyjaśnienia stronom podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia w tej kwestii oraz wyjaśnienie, przy udziale biegłego, wątpliwości i ewentualnych sprzeczności w przedstawionym operacie szacunkowym (wyrok z 26 lutego 2010 r., sygn akt I OSK 647/09).

Przed rozprawą starosta powinien wezwać strony do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do stawienia się na rozprawie osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników, a także powinien wezwać do stawienia się na rozprawie świadków i biegłych. O terminie rozprawy starosta zawiadamia także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot.

W wezwaniu na rozprawę starosta powinien określić nie tylko jej termin, lecz także miejsce oraz przedmiot rozprawy. Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron uczestniczących w postępowaniu zainteresowane sprawą mogą być jeszcze inne podmioty nieznane staroście, to informację o rozprawie powinien on ogłosić w drodze obwieszczeń albo w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Rozprawą kieruje wyznaczony do jej przeprowadzenia pracownik starosty. Nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego.

Osoby, które mają zostać wywłaszczone, mogą wyrazić zamiar zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości. W takim wypadku starosta może umorzyć postępowanie, ale dopiero po zawarciu takiej umowy.

Rozprawy nie przeprowadza się w przypadku wywłaszczania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, ponieważ brakuje jednej ze stron (tj. osób mających prawa rzeczowe do wywłaszczanej nieruchomości). Zgodnie z art. 118a ust. 1 u.g.n., jeżeli w terminie tych dwóch miesięcy nie zostały ustalone osoby, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, starosta wydaje decyzję o nabyciu własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, wnioskującą o wywłaszczenie.

Nabycie prawa własności następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgłoszenie się więc właścicieli po tej dacie nie ma już żadnego znaczenia dla samego postępowania wywłaszczeniowego. Z istoty takiego postępowania wynika, że nie występują w nim podmioty pozbawiane prawa do nieruchomości. Decyzja ta podlega ogłoszeniu w trybie określonym w art. 49 k.p.a., czyli przez obwieszczenie.

Odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, składa do depozytu sądowego na okres 10 lat. W sytuacji kiedy w sposób błędny zastosowano tryb określony w art. 118a u.g.n., osobie pozbawionej prawa do nieruchomości przysługuje uprawnienie do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1389/10).

Wydanie decyzji

Decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna spełniać te same wymagana, co decyzja administracyjna. Powinna ona zatem zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Ponadto powinna zawierać:

wustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana;

wokreślenie przedmiotu wywłaszczenia przez podanie oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz według katastru nieruchomości;

wokreślenie praw podlegających wywłaszczeniu;

wwskazanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości albo osoby, której przysługują ograniczone prawa rzeczowe;

wzobowiązanie do zapewnienia lokali zamiennych,

wustalenie wysokości odszkodowania.

Wszystkie wymienione elementy decyzji muszą być bardzo precyzyjne. Dotyczy to głównie oznaczenie celu, dla realizacji którego następuje wywłaszczenie, oraz prawa, które zostają wywłaszczone. Wskazać należy, że w myśl art. 136 ust. 1 ustawy w przypadku niezrealizowania celu dla której nieruchomość została wywłaszczona musi ona podlegać zwrotowi na rzecz osoby do tego uprawnionej, jeżeli osoba ta złoży w tym względzie stosowny wniosek.

Nowy właściciel

Z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, następuje przejście prawa własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 16 par. 1 k.p.a. ostateczna jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo w dniu ostateczności decyzji wywłaszczeniowej wygasa prawo użytkowania wieczystego.

W przypadku gdy nieruchomość jest np. niezbędna ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, starosta może wydać w drodze decyzji zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzji tej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Jeżeli przed wydaniem takiej decyzji się okaże, że konieczne jest dokonanie podziału nieruchomości, to rygor natychmiastowej wykonalności można nadać także decyzji zatwierdzającej podział.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 26 sierpnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 81/2011) wyjaśnił, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może być wydana także w sytuacji, gdy decyzja o wywłaszczeniu nie uzyskała jeszcze waloru ostateczności z powodu wniesienia odwołania, które nie zostało jeszcze rozpatrzone. Gliwicki sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 121 ust. 1 ustawy stanowi o wymogu uprzedniego wydania decyzji o wywłaszczeniu, a nie - ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

WAŻNE

Wszczęcie procedury wywłaszczenia nie uniemożliwia zbycia nieruchomości, wobec której toczy się postępowanie

WAŻNE

W przypadku przysługiwania praw rzeczowych kilku osobom (np. współwłasność, współużytkowanie wieczyste) rokowania należy przeprowadzić ze wszystkimi podmiotami, którym przysługują udziały w prawie, chyba że niektórzy spośród udziałowców upoważnili pozostałych do przeprowadzenia rokowań także w ich imieniu

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/056/i02.2013.056.08800060h.804.jpg@RY2@

Tomasz Suchar, doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

Uchwalenie planu miejscowego należy uznać za formę wywłaszczenia w znaczeniu konstytucyjnym. Do takiego wniosku prowadzi brak definicji tego pojęcia w Konstytucji RP, szerokie rozumienie wywłaszczenia w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz wyróżnienie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka kategorii wywłaszczeń faktycznych. Konstytucja wskazuje tylko warunki dopuszczalności wywłaszczenia (cel publiczny i słuszne odszkodowanie). Pomija natomiast kwestię formy prawnej tego aktu. W wyroku z 17 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 16/08) TK stwierdził, że "wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako wszelkie pozbawienie własności, bez względu na formę, czy też jako wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną". Stanowisko to potwierdza, że wywłaszczenie może polegać także na ograniczeniu prawa (a nie tylko jego pozbawieniu). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia na skutek uchwalenia planu miejscowego. Wiąże się ono z wprowadzeniem ograniczeń w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości. To z kolei może powodować spadek jej wartości rynkowej, a więc realną stratę dla właściciela. W praktyce zatem skutek uchwalenia planu jest identyczny do skutków decyzji o wywłaszczeniu, gdy przewiduje ona ograniczenie prawa własności. Różnicowanie sytuacji prawnej osoby ograniczonej w wykonywaniu własności w wyniku uchwalenia planu i sytuacji prawnej osoby ograniczonej w wykonywaniu tego prawa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nie ma według mnie uzasadnienia i może stanowić naruszenie zasady równości.