Pracownik gminy może stracić posadę na skutek naruszenia zasady apolityczności

Obowiązkiem pracownika samorządowego jest bezstronność - w tym neutralność polityczna - rozumiana w sposób szeroki jako niepodleganie wpływom zarówno partii czy stronnictw politycznych, jak i innych organizacji społecznych czy zawodowych. Urzędnik samorządowy musi się więc kierować wyłącznie przepisami prawa i interesem publicznym. Wyrazem tego jest rota przysięgi, którą składa, obejmując stanowisko, w której zobowiązuje się do służenia państwu polskiemu i wspólnocie samorządowej. Wymaga się więc od urzędników zachowania dystansu do polityki i polityków, również tych, którzy sprawują w samorządzie funkcje z wyboru.

Ten obowiązek nie jest łatwy do realizacji. Pracownicy samorządowi muszą bowiem wyważyć między lojalnością wobec wspólnoty mieszkańców a lojalnością wobec swojego pracodawcy, który jest najczęściej reprezentantem określonej partii politycznej. Urzędnicy, tak jak inni ludzie, mają także swoje osobiste sympatie oraz preferencje polityczne, społeczne i światopoglądowe, a także zróżnicowane interesy osobiste. Całkowite ich odrzucenie przy rozstrzyganiu spraw publicznych stanowi cel idealny, trudny jednak do osiągnięcia.

Zabroniona agitacja

Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) nie zakazuje urzędnikom przynależności partyjnej. Apolityczność nie oznacza także braku poglądów politycznych. Biorąc pod uwagę powinność wykonywania przez te osoby zadań w sposób rzetelny i niezależny od przekonań i poglądów politycznych, nie jest dopuszczalne manifestowanie przez nich w godzinach pracy poglądów politycznych. Szczególną tego formą, zabronioną przez prawo, jest agitacja polityczna na terenie urzędu administracji samorządowej. Zgodnie z art. 494 par. 1 kodeksu wyborczego grozi za to kara grzywny. Takie zachowanie pracownika urzędu jest również sprzeczne z etyką pracy w administracji i może również się wiązać z sankcjami wynikającymi z kodeksu pracy.

Niezależność stanowiska

Obowiązek przestrzegania neutralności politycznej przez urzędników w wykonywaniu zadań pracowniczych nie jest wprost sformułowany w ustawie o pracownikach samorządowych poza jednym wyjątkiem, który dotyczy sekretarza gminy, powiatu lub województwa. Z art. 5 ust. 5 wynika, że osoba na tym stanowisku nie tylko musi być apolityczna, ale także ma zakaz tworzenia partii politycznych lub przystępowania do nich. Wymóg ten w założeniu ma usprawnić funkcjonowanie urzędu i polityki kadrowej, a także zapewnić większą stabilizację i niezależność tego stanowiska. Zadaniem sekretarza jako apolitycznego i kompetentnego urzędnika jest zagwarantowanie ciągłości i właściwej organizacji pracy urzędu, zwłaszcza na przełomie kadencji.

Wśród ekspertów wyrażana jest opinia, że brak określenia konkretnych kompetencji w ustawie (ich zakres zależy bowiem od swobodnej decyzji pracodawcy) powoduje, że pozycja sekretarza może być w poszczególnych jednostkach krańcowo różna - od bardzo silnej, równej dyrektorowi generalnemu urzędu w administracji rządowej, po bardzo słabą, bez żadnych uprawnień lub z bardzo ograniczonymi. Wypełnianiu roli "strażnika apolityczności" w urzędzie na pewno też nie sprzyja brak stabilizacji zatrudnienia na tym stanowisku. Zgodnie z ustawą sekretarz zatrudniany jest na podstawie umowy o pracę. Niewykluczony jest więc terminowy kontrakt.

Na istotną kwestię zwrócił uwagę także wrocławski sąd administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2011 r. (III SA/Wr 294/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Otóż zdaniem tego sądu, obowiązek apolityczności nie może być rozumiany szeroko jako wyzbycie się wszelkich poglądów i sympatii politycznych oraz ich ewentualnego wyrażania na zewnątrz. W szczególności kandydowanie na radnego z listy określonej partii, z której programem radny (będący jednocześnie sekretarzem powiatu) się solidaryzuje, nie może stanowić podstawy do skutecznego formułowania zarzutu naruszenia zakazu apolityczności. Zakaz ten jest jasny i konkretny. Niedopuszczalna jest zatem interpretacja rozszerzająca pojęcia, zwłaszcza zastępowanie go obszernym i ogólnikowym zakazem całkowitej apolityczności. W rozpatrywanej sprawie chodziło o sekretarza powiatu będącego także radnym, który wstąpił do klubu określonej partii. Starosta w związku z tym wypowiedział mu umowę o pracę, wskazując naruszenie nakazu neutralności politycznej. Rada powiatu wyraziła zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały w tej sprawie. Wrocławski sąd podtrzymał rozstrzygnięcie nadzorcze, uznając, że uchwała nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. Ponadto starosta w swoim wniosku do rady ani nie udowodnił że sekretarz należy do jakiejkolwiek partii politycznej, ani tego, iż utworzył on własną partię.

Konsekwencje

Wymóg apolityczności wynika nie tylko z ustawy o pracownikach samorządowych. W każdym bowiem urzędzie obowiązuje wewnętrzny akt, jakim jest kodeks etyki, który precyzuje rozumienie tego pojęcia. I tak na przykład według kodeksu etyki pracowników urzędu gminy w Santoku (www.santok.pl):

wmusi rzetelnie realizować swoje zadania i obowiązki bez względu na własne przekonania i poglądy polityczne,

wnie może ulegać wpływom i naciskom politycznym, które mogłyby prowadzić do działań stronniczych,

wnie może manifestować publicznie w miejscu pracy i przy wykonywaniu obowiązków służbowych swoich poglądów i sympatii politycznych, zachowując się w sposób apolityczny,

wnie może demonstrować zażyłości z osobami publicznie znanymi ze swojej działalności politycznej, gospodarczej, społecznej lub religijnej, wystrzegać się promowania jakichkolwiek grup interesu,

wmusi zapewniać jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne,

wnie może wykorzystywać wpływów politycznych na rekrutacje i możliwości awansu w urzędzie.

Akt ten określa również konsekwencje naruszenia powyższego wzoru zachowania. Jest nim odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna określona w kodeksie pracy. Chodzi więc o nałożenie jednej z kar określonych w tym akcie prawnym (upomnienie lub nagana) lub rozwiązanie umowy niezwłocznie albo za wypowiedzeniem.

Leszek Jaworski

dgp@infor.pl