Rodziny wielodzietne: za przedszkole mniej, ale zgodnie z prawem

NSA wydał 11 grudnia 2012 r. wyrok w sprawie wniosku RPO i przychylił się do jego stanowiska. Orzekł, że rady gmin mogą podejmować uchwały, w których zostaną zagwarantowane ulgi w opłatach za przedszkole dla drugiego lub kolejnych dzieci z jednej rodziny.

Zadaniem własnym gminy jest prowadzenie przedszkoli publicznych. Dlatego te placówki nie mogą być traktowane jak przedsiębiorstwa komercyjne, a wysokie opłaty za pobyt dziecka nie mogą stwarzać barier w dostępie malca do świadczonej tam opieki. Tym bardziej że ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) nie nakazuje pobierania opłaty za przedszkole w kwocie odpowiadającej wartości świadczonych tam usług. Nie wskazuje nawet, jak powinna zostać ustalona ich wysokość, tylko na zasadę, że przedszkole publiczne musi zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie. Natomiast za świadczenia w czasie przekraczającym ten wymiar organ prowadzący ustala opłatę.

Dlatego rady gmin zaczęły różnie określać zasady odpłatności. Doprowadziło to do dużego zróżnicowania opłat w zależności od miejsca zamieszkania. Różnice dotyczą nawet rodzin wielodzietnych znajdujących się w podobnej sytuacji materialnej.

W sądzie administracyjnym

Część uchwał gmin została zakwestionowana przez organy nadzoru, czyli wojewodów. Zarzucano im, że naruszają zasady ekwiwalentności świadczeń oraz konstytucyjną gwarancję równości obywateli. W sprawie tych uchwał zajmują też stanowisko wojewódzkie sądy administracyjne. Ich orzecznictwo nie jest jednak jednolite nawet w zbliżonych stanach faktycznych. Konieczne stało się więc zajęcie stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny. Domagał się tego rzecznik praw obywatelskich.

Sądy administracyjne były zgodne tylko co do jednego: opłaty za przedszkole nie stanowią daniny publicznej, ale wyłącznie zapłatę za indywidualne świadczenie oferowane przez podmiot prawa publicznego. Ustalanie ich wysokości musi więc pozostawać w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Oznacza to, że rodzice lub opiekunowie prawni powinni ponosić jedynie koszt faktycznego pobytu dziecka w placówce. Zgodnie z tą interpretacją ustalenie stałej opłaty stanowi naruszenie ustawy o systemie oświaty. Takie stanowisko poparł NSA w wyroku z 3 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1189/08.

Równe traktowanie

Praktyka stosowana przez niektóre gminy prowadzi do tego, że decydując o wysokości ulg kierują się kalkulacją ekonomiczną i dążeniem do objęcia edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci. Powołują się przy tym na ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), która przewiduje, że prowadzenie polityki prorodzinnej należy do zadań własnych gminy.

W świetle omówionego tutaj orzecznictwa WSA podejmowanie przez gminy uchwał przewidujących niższą stawkę opłat za pobyt w przedszkolu dzieci z rodzin wielodzietnych prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli. Dodatkowo nie ma też żadnego związku z celem i treścią ustawy o systemie oświaty. W dodatku ustalone kryterium liczby dzieci korzystających z przedszkola prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia zasady równego traktowania. Tak oceniły tę praktykę niektóre WSA i powołały się przy tym, na orzecznictwo TK, wskazując, że z zasady równości wynika nakaz jednolitego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych (np. na wyrok TK z 10 stycznia 2010 r. sygn. akt P 19/10). O naruszeniu zasady równości świadczy ich zdaniem to, że opłata za świadczenie wykonywane przez placówkę nie będzie taka sama za każde uczęszczające do przedszkola dziecko.

Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji ograniczenia w korzystaniu z wolności i praw jest możliwe ze względu na ochronę innych konstytucyjnych wartości. Dlatego przyznanie szczególnej pomocy rodzinom wychowującym więcej niż jedno dziecko w wieku przedszkolnym jest uzasadnione ich trudną sytuacją majątkowa i społeczną. Nie można więc automatycznie przyznawać tej ulgi wszystkim przedszkolakom z wielodzietnych rodzin. Istnieją bowiem inne formy wsparcia. Objęcie rodziny pomocą socjalną powinno zostać uzależnione od jej dochodu, a stosowane przez rady gmin ulgi w opłatach tego nie uwzględniały. Stawka opłaty za godzinę świadczenia oferowanego przez przedszkole publiczne nie zależy od usługi, ale od określonych cech rodziny wnoszącej opłaty.

Sąd i rzecznik jednym zdaniem

Natomiast część WSA zajęła w swoim orzecznictwie stanowisko, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego, bo nie każde odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej obywateli może być uznane za jej naruszenie. Celem wprowadzenia ulg jest objęcie edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci oraz wsparcie mieszkających na terenie gminy rodzin. Dlatego wprowadzone ulgi nie naruszają zasady równości i ekwiwalentności świadczeń.

Taki pogląd podziela również rzecznik praw obywatelskich. Zasady naliczania opłat za przedszkola nie mogą prowadzić do naruszania zasady równości. Stwierdzenie nierówności w traktowaniu obywateli możliwe jest tylko w odniesieniu do podmiotów podobnych i porównywalnych. Porównywalne powinny być opłaty wnoszone przez rodziny dzieci, a nie opłaty za konkretne dziecko. Zakwestionowane przepisy dotyczą rodzin. Uzasadnieniem wprowadzenia ulgi nie jest świadczenie pomocy socjalnej, ale objęcie edukacją przedszkolną jak największej liczby dzieci. Żeby nie zniechęcać rodziców do korzystania z ofert przedszkola.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl