Sformułowanie pytań w referendum podlega kontroli sądowej

Teza Głosowanie radnego za przeprowadzeniem referendum w sprawie podziału gminy nie jest niezgodne ze złożonym ślubowaniem.

Stan faktyczny Grupa 18 mieszkańców gminy wystąpiła z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie podziału gminy na dwie części (wydzielenia dodatkowej jednostki samorządowej). O tym zamiarze powiadomili wójta. Inicjatorzy wypełnili też inne niezbędne obowiązki wynikające z ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 z późn. zm.). Włodarz gminy przekazał wniosek do wojewody. Ten uznał, że dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy, która miałaby powstać, nie byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin oraz że nowa jednostka samorządowa nie będzie mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia w sprawie podziału gminy. Nie zachodziły zatem przesłanki negatywne określone w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy uchwałą odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału gminy. Akt ten inicjatorzy zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Rada gminy wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że jej uchwała stanowi sumę decyzji poszczególnych radnych, którzy głosują zgodnie z własnym sumieniem, kierując się dobrem gminy i jej mieszkańców. Lubelski sąd nie podzielił tego poglądu i stwierdził nieważność podjętej uchwały.

Uzasadnienie Oceny wniosku o przeprowadzenie referendum nie można dokonywać, powołując się na - jak ma to miejsce w tej sprawie - bliżej nieokreślony, niesprecyzowany interes. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono bowiem, że "w interesie gminy i jej mieszkańców jest utrzymanie jej w dotychczasowych granicach". Nie wyjaśniono jednak dokładnie, o jaki interes chodzi. Niewątpliwie dbanie o interes gminy i interes jej mieszkańców jest istotnym obowiązkiem radnych. Nie zwalnia to ich jednak od obowiązku przestrzegania prawa. W rozpatrywanej sprawie wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum obejmował przedmiot zgodny z art. 4c ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nie zachodziły przesłanki negatywne określone w ust. 3 tego przepisu, wniosek spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Rada gminy miała więc obowiązek zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym (dalej: ustawa) podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum. Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że argumentacja gminy w istocie dotyczy skutków jej podziału, podczas gdy referendum ma dać odpowiedź na pytanie, czy mieszkańcy chcą podziału gminy. Podkreślić należy, że wynik referendum nie spowoduje automatycznego podziału gminy. Stosownie do art. 65 ustawy, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Należy zauważyć, że podziału gminy dokonuje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Lubelski sąd wyjaśnił także, że sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym warunków umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Takie określenie kryteriów oceny wniosku oznacza, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku daje dostateczną podstawę do jego odrzucenia. Sąd wskazał, że pojęcia "spełnia wymogi ustawy" i "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zostały zdefiniowane. Przyjmuje się, że niespełnienie przez wniosek wymagań ustawy to niezgodność wniosku z ustawą o referendum lokalnym, a także z innymi aktami prawnymi, do których ta regulacja odsyła. Ocena zgodności wniosku z ustawą obejmuje spełnienie wymogów formalnych przez wnioskodawców, zachowanie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku. Kontrola wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum może również dotyczyć sposobu sformułowania pytania.

Oprac. Leszek Jaworski

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16 października 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 689/12