Najważniejsze orzecznictwo 2012

Samorząd - wybrane wyroki NSA

Niewystąpienie do wojewody o dokonanie analizy ustalającej skutki projektowanego referendum lub brak tej analizy pozbawiają radę gminy prawa do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie podziału gminy lub ustalenia jej granic.

Rada gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. nr 88, poz. 985 z późn. zm.), odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału gminy poprzez wydzielenie z niej nowej gminy. Kilkunastu mieszkańców - inicjatorów referendum złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucili radzie gminy naruszenie art. 170 konstytucji poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Ich zdaniem wniosek spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

WSA w Lublinie oddalił ich skargę. WSA uznał jednak, że uchwała o przeprowadzeniu referendum została poddana pod głosowanie rady przedwcześnie, ponieważ nie została uzyskana analiza wojewody, o której mowa w art. 4c ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Sprawa trafiła do NSA. Skargi kasacyjne złożyli inicjator referendum oraz gmina. NSA uchylił rozstrzygnięcie sądu I instancji i przyznał rację mieszkańcom.

Według NSA ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o referendum lokalnym nie wskazują wprost podmiotu właściwego (organu gminy, inicjatorów referendum, komisarza wyborczego), który ma obowiązek wystąpić do wojewody o dokonanie niezbędnej analizy skutków podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic. Jednak wykładnia systemowa i celowościowa, uwzględniająca potrzebę zabezpieczenia realności prawa do referendum, w konsekwencji prowadzi do uznania, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest tym organem, który przekazując wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu rady gminy, jednocześnie występuje do wojewody o dokonanie analizy bądź też występuje o taką analizę w wykonaniu uchwały rady gminy. Sąd podkreślił, że termin na dokonanie przez wojewodę wymaganej analizy jest krótki (14 dni), mieści się zatem w terminie 30 dni przewidzianych dla rady gminy na podjęcie odpowiedniej uchwały w przedmiocie referendum (bo wystąpienie o dokonanie analizy powinno nastąpić zaraz po rozpoczęciu biegu terminu dla rady).

Wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. (II OSK 943/12).

Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść. Oznacza to, że nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu.

Przedsiębiorstwo uzyskało zgodę na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej o łącznej powierzchni 12 mkw., od 20 maja 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. (na tzw. słupach informacji lokalnej) w celu ustawienia reklamy o treści "Sanatorium Uzdrowiskowe". Pracownik Zarządu Dróg Powiatowych w notatce służbowej poinformował, że w styczniu reklama w dalszym ciągu zajmowała pas drogowy. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych naliczył sanatorium uzdrowiskowemu prowadzonemu przez spółkę karę pieniężna zgodnie z art. 40 ust. 12, 14 b ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) w wysokości 18 tys. zł. Przedsiębiorstwo złożyło skargę do sądu. W uzasadnieniu odwołania podkreśliło, że tabliczki umieszczone przy wymienionych ulicach nie są reklamami, lecz znakami drogowymi, niezbędnymi dla potrzeb informacji lokalnej. Decyzję o nałożeniu kary pieniężnej podtrzymało samorządowe kolegium odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił skargi, ponieważ skarżąca strona posiadała zezwolenie uprawniające na umieszczenie reklamy od 20 maja 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Zatem każdy kolejny dzień liczony po dacie 31 grudnia 2008 r. jest dniem bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że umieszczone na obiektach budowlanych (słupach) tablice nie są reklamami, lecz stanowią jedynie informację o umiejscowieniu obiektu uzdrowiskowego. Sąd uznał, że tablice umieszczone na słupach informacyjnych niewątpliwie stanowiły reklamę i z całą pewnością miały na celu rozpowszechnianie określonej usługi określonego podmiotu z wyraźnym wskazaniem jego nazwy własnej. NSA oddalił skargę kasacyjną.

NSA uznał, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Ponadto spółka przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie może powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte dotyczące np. prawa do zajmowania określonego miejsca w pasie drogowym po okresie objętym zgodą. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że tablice spółki nie były ani znakami drogowymi, ani znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej. Znaki informujące to takie, które są ustawiane przez gminę.

Wyrok jest prawomocny.

Wyrok NSA z (II GSK 410/11).

Szczególna pozycja, jaką zajmuje sekretarz w strukturze organizacyjnej gminy sprawia, że charakter relacji między nim a wójtem jest szczególny. Relacje zawodowe między wójtem a sekretarzem gminy muszą opierać się w dużej mierze na zaufaniu. Brak tego zaufania może destabilizować pracę urzędu gminy.

Wójt gminy zwrócił się do rady powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy za 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia z radnym rady powiatu, który jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku sekretarza gminy. W uzasadnieniu podał, że wymieniony radny, będąc sekretarzem gminy, aktywnie uczestniczył w wyborach samorządowych i w konsekwencji uzyskał mandat radnego, przy czym jego aktywność i zaangażowanie nie ograniczały się tylko do uzyskania mandatu, ale włączył się również w kampanię wyborczą konkurenta aktualnego wójta. Przejawiło się to szczególnie w drugiej turze wyborów, kiedy oficjalnie opowiedział się za konkurentem m.in. w piśmie skierowanym do wyborców, podważając jednocześnie kompetencje obecnego wójta. Wobec takiej postawy w czasie kampanii wyborczej wójt gminy zaproponował rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, wskazując na utratę zaufania do niego, co - jak wskazał - wyklucza możliwość dalszej współpracy, tym bardziej że sekretarz gminy jest również zastępcą wójta w określonych sprawach, a nawet jego pracodawcą w określonym prawem zakresie. Rada powiatu, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kompetencja rady powiatu do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, a jedynie w takiej, kiedy motywy wypowiedzenia podane przez pracodawcę związane są z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Rada powiatu wniosła skargę kasacyjną, ale tej NSA nie uwzględnił.

NSA uznał, że przedstawione przez wójta przyczyny rozwiązania umowy o pracę z radnym nie zostały w żaden sposób ocenione przez tę radę. Tym bardziej, że we wniosku wójt wskazywał na utratę zaufania do pracownika zatrudnionego na stanowisku sekretarza gminy. NSA stanął na stanowisku, że rada powiatu powinna w sposób należyty odnieść się do powoływanych we wniosku okoliczności, mając w szczególności na uwadze ustawową pozycję sekretarza.

Wyrok jest prawomocny.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r. (II OSK 870/12).

Organem właściwym do rozpoznania zażalenia wójta na odmowę wydania przez starostę bezpłatnie mapy geodezyjnej danego terenu jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wniosło o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Kujawsko-Pomorskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Bydgoszczy a Samorządowym Kolegium Odwoławczym we Włocławku. Sprawa dotyczyła rozpatrzenia zażalenia na postanowienie starosty aleksandrowskiego o odmowie nieodpłatnego wydania wektorowej mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla całego obszaru gminy Aleksandrów Kujawski. Wójt potrzebował mapy do opracowania studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego. Starosta odmówił, ponieważ wójt chciał otrzymać tę mapę bezpłatnie, a zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 1989 r. nr 30, poz. 163 z późn. zm.) wydanie mapy jest czynnością odpłatną i pouczył wójta, że może złożyć zażalenie do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Inspektor uznał, że nie może przyjąć zażalenia, ponieważ sprawa ta dotyczy kwestii płatności za czynność administracyjną stanowiącą niepodatkowe należności budżetowe. Inspektor powołał się na przepisy ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). A z z nich wynika, że kolegia są organami odwoławczymi w sprawach z zakresu należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyganych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę albo marszałka województwa.

NSA wskazał SKO jako organ właściwy do rozpoznania zażalenia.

Zdaniem NSA Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor prawidłowo powołał się na przepisy ustawy o finansach publicznych. W myśl tej ustawy środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W tej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. NSA podkreślił, że w sprawie nie mogą mieć więc zastosowania przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i naprawcze, które mówią, że organem odwoławczym w stosunku do aktów starosty jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Wynika to z tego, że istotą sporu w tej sprawie nie była odmowa wydania wektorowej mapy ewidencyjnej, ale konieczność uiszczenia od tej czynności stosownej opłaty. A sprawę odpłatności za czynności stanowiące nieopodatkowane należności podatkowe ustawodawca poddał kontroli tylko samorządowych kolegiów odwoławczych.

Postanowienie NSA z 26 września 2012 r. (I OW 109/12), prawomocne.

Oprac. Przemysław Molik